上海市人民政府辦公廳轉發市規劃資源局、市海洋局制訂的《關于進一步加強本市生態保護紅線內有限人為活動和重大項目占用管理的實施意見》的通知
滬府辦發〔2025〕8號
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
??市規劃資源局、市海洋局制訂的《關于進一步加強本市生態保護紅線內有限人為活動和重大項目占用管理的實施意見》已經市政府同意，現轉發給你們，請按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2025年4月10日
關于進一步加強本市生態保護紅線內有限人為活動和重大項目占用管理的實施意見
??為貫徹落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》《自然資源部生態環境部國家林業和草原局關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（以下簡稱《通知》）等有關規定，加強本市生態保護紅線內有限人為活動和重大項目占用管理，制定本實施意見。
??一、嚴格有限人為活動準入
??生態保護紅線內自然保護地核心保護區內，原則上禁止人為活動；生態保護紅線內自然保護地核心保護區外，禁止開發性、生產性建設活動，在符合法律法規的前提下，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。生態保護紅線內自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區、自然公園、重要濕地等區域，應當同時符合有關法律法規規定。
??二、規范有限人為活動管理
??（一）涉及新增建設用地（或用海用島）審批的有限人為活動。確定用地、用海用島范圍后，在報批農用地轉用、土地征收、海域使用權、無居民海島開發利用時，由涉及的區政府或市級行業主管部門組織開展論證，提出初步意見后，向市規劃資源局（涉及用海用島審批的向市海洋局）提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規規定的其他材料。市規劃資源局（或市海洋局）組織審查，征求市生態環境局、市農業農村委、市林業局等部門意見。符合要求的，由市規劃資源局（或市海洋局）報市政府同意后，出具符合生態保護紅線內允許有限人為活動的認定意見。
??（二）同時涉及新增建設用地、用海用島審批的有限人為活動。確定用地、用海用島范圍后，在報批農用地轉用、土地征收、海域使用權、無居民海島開發利用時，由涉及的區政府或市級行業主管部門組織開展論證，提出初步意見后，分別向市規劃資源局、市海洋局提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規規定的其他材料。市規劃資源局會同市海洋局組織審查，征求市生態環境局、市農業農村委、市林業局等部門意見。符合要求的，由市規劃資源局、市海洋局聯合報市政府同意后，共同出具符合生態保護紅線內允許有限人為活動的認定意見。
??（三）不涉及新增建設用地、用海用島審批，但有具體建設活動且涉及辦理建設工程規劃選址、規劃許可手續的有限人為活動。涉及現狀既有用地范圍內的建設工程，或現狀既有設施修繕更新的，由實施主體向生態保護紅線所在地的區規劃資源部門提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規規定的其他材料。區規劃資源部門組織審查，征求區生態環境、農業農村、林業、海洋等部門意見。符合要求的，由區規劃資源部門報區政府同意后，出具符合生態保護紅線內允許有限人為活動的認定意見。
??涉及新建架空線，開挖施工法建設的地下工程，或地下工程的安全出口、通風口等附屬設施的，在辦理建設工程規劃許可手續時，由涉及的區政府或市級行業主管部門組織開展論證，提出初步意見后，向市規劃資源局提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規規定的其他材料。市規劃資源局組織審查，征求市生態環境局、市農業農村委、市林業局、市海洋局等部門意見。符合要求的，由市規劃資源局報市政府同意后，出具符合生態保護紅線內允許有限人為活動的認定意見。
??（四）不涉及新增建設用地、用海用島審批，有具體建設活動但不涉及辦理建設工程規劃選址、規劃許可手續的有限人為活動。由實施主體向生態保護紅線所在地的區級行業主管部門提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規規定的其他材料。區級行業主管部門組織審查，征求區規劃資源、生態環境、農業農村、林業、海洋等部門意見。符合要求的，由區級行業主管部門報區政府同意后，出具符合生態保護紅線內允許有限人為活動的認定意見。
??（五）不涉及新增建設用地、用海用島審批，且無具體建設活動的有限人為活動。涉及救災搶險、保護管理、測繪調查、考古發掘、旅游宣教、文物保護等有限人為活動的，實施主體應當及時告知區生態環境部門，各區政府及自然保護地管理機構按照相關規定嚴格監督管理，無需開展有限人為活動認定。
??（六）其他事項。上述有限人為活動涉及自然保護地的，須征求市綠化市容部門意見；涉及臨時用地的，按照規范臨時用地管理的有關要求，參照臨時占用永久基本農田規定辦理，嚴格落實恢復責任。跨區的有限人為活動，原則上由市級行業主管部門提出申請。在專項規劃階段已開展允許有限人為活動論證，并報市政府同意后取得認定意見的，項目實施階段若無變化則無需重復論證。報國務院審批的用海用島項目涉及有限人為活動的認定程序參照本實施意見第二條第（一）（二）款執行。
??三、從嚴審批重大項目占用
??上述生態保護紅線內允許有限人為活動之外，僅允許國家重大項目占用生態保護紅線。占用生態保護紅線的國家重大項目，必須符合《通知》中明確的項目范圍,并按照以下要求辦理用地、用海用島審批。
??（一）占用生態保護紅線（不含新增填海造地和新增用島）。在用地預審階段，實施主體編制節約集約用地論證分析專章，說明占用生態保護紅線的必要性、節約集約和減緩生態環境影響措施；市規劃資源局征求市生態環境局、市農業農村委、市林業局、市海洋局等部門意見，組織相關專家嚴格審查節約集約用地論證分析專章，在審查意見中明確項目是否屬于允許占用生態保護紅線的國家重大項目范圍、是否不可避讓生態保護紅線；審查通過后，報自然資源部辦理用地預審。在用地報批階段，市規劃資源局可視情況組織踏勘或再次征求市生態環境局、市農業農村委、市林業局、市海洋局等部門意見，出具不可避讓生態保護紅線的審核意見，隨建設用地請示文件報市政府審核。請示材料包括申請文件、節約集約用地論證分析專章、市級相關部門及專家評審意見、法律法規規定的其他材料。在用地審批階段，由市政府基于國土空間規劃“一張圖”和用途管制要求出具生態保護紅線不可避讓論證意見，將建設項目農用地轉用和土地征收報國務院批準。
??不涉及新增填海造地、新增用島但確需在生態保護紅線內實施的國家重大用海項目占用生態保護紅線的，由市海洋局會同市規劃資源局、市生態環境局、市農業農村委、市林業局等部門嚴格審查，參照上述程序執行。
??（二）確需在生態保護紅線內實施新增填海造地、新增用島。在用海預審階段，由實施主體提出申請，經市海洋局組織論證審查后，按程序辦理用海預審。在用海報批階段，市海洋局組織審查，出具不可避讓生態保護紅線的審核意見，市海洋局、市規劃資源局會同有關部門同步組織編制生態保護紅線調整方案，報市政府審核。在用海審批階段，由市政府出具生態保護紅線不可避讓論證意見，將生態保護紅線調整方案隨海域使用權、無居民海島開發利用申請一并報國務院批準。
??（三）其他事項。占用生態保護紅線的國家重大項目，應嚴格落實生態環境分區管控要求，依法開展環境影響評價；涉及自然保護地的，須征求市綠化市容局意見；涉及臨時用地的，按照規范臨時用地管理的有關要求，參照臨時占用永久基本農田規定辦理，嚴格落實恢復責任。在專項規劃階段已開展不可避讓論證，并報市政府同意后取得認定意見的，項目實施階段若無變化則無需重復論證。
??四、強化落實監管機制
??（一）夯實監管責任。各有關部門、單位應嚴格落實生態保護紅線監管主體責任，做好涉及的生態保護紅線內允許有限人為活動的相關監管工作，引導建設項目合理避讓生態保護紅線，并配合做好允許有限人為活動認定和不可避讓論證相關工作。規劃資源部門要嚴格國土空間用途管制實施監督；海洋部門要嚴格生態保護紅線內用海用島監督和海域海島、海岸線等保護利用管理；生態環境部門要嚴格生態環境監督；林業部門要嚴格自然保護地監督管理；農業農村部門負責組織協調生態保護紅線內漁業水域、農用地、水生野生動植物等物種資源的監測、保護和監督管理；發展改革部門負責將生態保護紅線的保護和監管納入國民經濟和社會發展規劃；財政部門負責指導和監管納入地方政府預算的生態保護紅線監管及補償資金的使用。
??（二）妥善處理歷史遺留問題。生態保護紅線內既有的不符合準入規定需逐步有序退出的人為活動和建設項目，由所在區政府按照尊重歷史、實事求是、依法依規、逐步解決原則進行管理，結合實際制定退出計劃，明確時序安排、補償安置、生態修復等要求，確保生態安全和社會穩定。鼓勵有條件的區政府通過租賃、置換、回購等方式，對人工商品林實行統一管護，將重要生態區位等符合生態公益林區劃界定條件的人工商品林，按照規定程序逐步將其調整為生態公益林。對零星分布的既有水電、風電、光伏、海洋能設施，按照相關法律法規規定進行管理，嚴禁擴大現有規模和范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態修復。
??（三）嚴格執法監督。加強生態保護紅線日常監管和對生態保護紅線內違法違規行為的執法監督，涉及違法違規用地用海用島用林、破壞生態保護相關設施的，依法依規進行查處；涉嫌構成犯罪的，依法依規移送司法機關處理；造成自然資源、生態環境損害的，依法依規追究其損害賠償責任。
??附件：生態保護紅線內允許的有限人為活動
上海市規劃和自然資源局
上海市海洋局
2025年4月7日
??附件
生態保護紅線內允許的有限人為活動
??一、管護巡護、保護執法、科學研究、測繪導航、防災減災救災、軍事國防、疫情防控等活動，水文氣象及水土保持監測、地質及海洋災害調查評價、海洋觀測預報等調查監測活動，以及相關的必要設施修筑。
??二、原住居民和其他合法權益主體，允許在不擴大現有建設用地、用海用島、耕地、水產養殖規模和放牧強度（符合草畜平衡管理規定）的前提下，開展種植、放牧、捕撈、養殖（不包括投礁型海洋牧場、圍海養殖）等活動，修筑生產生活設施。
??三、經依法批準的考古調查發掘、古生物化石調查發掘、標本采集和文物保護活動。
??四、符合森林經營方案或規劃的有關要求，依法開展公益林和商品林撫育、低質低效林改造，或以提升森林質量、優化棲息地、建設生物防火隔離帶為目的的樹種更新。
??五、不破壞生態功能的適度參觀旅游、科普宣教及符合相關規劃的配套性服務設施和相關的必要公共設施建設及維護。前述配套性服務設施和必要公共設施主要包括：交通（含步道、棧道等）、通信、污水處理、垃圾儲運、公共衛生、標識標志牌、旅游咨詢站（亭）、生態停車場、索道、纜車、簡易休憩休息設施、安全防護、應急避難、醫療救護、電子監控等必要旅游配套設施建設及維護。
??六、必須且無法避讓、符合區級以上國土空間規劃的線性基礎設施、通訊和防洪、供水設施建設和船舶航行、航道疏浚清淤等活動；已有的合法水利、交通運輸等設施運行維護改造。主要包括：公路、鐵路、航道、軌道、橋梁、隧道、防波堤、碼頭、圍堰、電纜、光纜、油氣、供熱、防洪、供水、輸變電、通信基站、廣電發射臺，河道、湖泊治理及其堤壩、岸坡加固，水庫除險加固、清淤擴容及維修養護，船舶航行、航道疏浚清淤等工程設施運行維護改造。
??七、地質調查與礦產資源勘查開采。包括：基礎地質調查和戰略性礦產資源遠景調查等公益性工作；鈾礦勘查開采活動，可辦理礦業權登記；已依法設立的油氣探礦權繼續勘查活動，可辦理探礦權延續、變更（不含擴大勘查區塊范圍）、保留、注銷，當發現可供開采油氣資源并探明儲量時，可將開采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關規定調出生態保護紅線；已依法設立的油氣采礦權不擴大用地用海范圍，繼續開采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷；已依法設立的礦泉水和地熱采礦權，在不超出已經核定的生產規模、不新增生產設施的前提下繼續開采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷；已依法設立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰略性礦產探礦權開展勘查活動，可辦理探礦權登記，因國家戰略需要開展開采活動的，可辦理采礦權登記。上述勘查開采活動，應落實減緩生態環境影響措施，嚴格執行綠色勘查、開采及礦山環境生態修復相關要求。
??八、依據區級以上國土空間規劃和生態保護修復專項規劃開展的生態修復。主要包括：造林綠化、防護林建設、森林災害綜合治理、古樹名木和珍貴樹木保護；有害生物和外來物種入侵防治；礦山生態修復；流域環境保護治理、水土保持、國土綜合整治、植被恢復、濕地恢復、生物多樣性維護、水源涵養、水系連通、生態廊道等綜合治理修復；岸線整治修復；國土空間規劃和生態保護修復專項規劃確定的其他生態修復活動。
??九、法律法規規定允許的其他人為活動。
??開展上述活動時禁止新增填海造地和新增圍海。上述活動涉及利用無居民海島的，原則上僅允許按照相關規定對海島自然岸線、表面積、島體、植被改變輕微的低影響利用方式。