關于上海市2002年預算執行情況和2003年預算草案的報告 2004-04-14
——2003年2月16日在上海市第十二屆人民代表大會第一次會議上
上海市財政局局長劉紅薇
各位代表：
我受上海市人民政府委托，向大會報告2002年預算執行情況和2003年預算草案，請予審議，并請各位政協委員和其他列席人員提出意見。
為便于各位代表審議，根據《上海市市級預算審查監督規定》的要求，上海市2002年預算執行情況和2003年預算草案中，地方財政收支執行和預算安排等方面的具體情況，另外準備了兩份專題材料予以說明。
一、2002年預算執行情況
2002年，在市委的正確領導下，全市各行各業全面貫徹中央和市委、市政府確定的一系列重大經濟決策，積極把握入世機遇，努力推進本市經濟運行的國際化、市場化、信息化、法治化，經濟與財政保持良性互動發展，為預算的圓滿執行奠定了基礎。地方財政收入在積極消化所得稅收入分享、證券交易印花稅中央和地方分成調整等減收因素的基礎上，增長幅度連續第十年高于國內生產總值增長率；地方財政支出在確保預算執行的同時，增收的財力重點保障市委、市政府各項改革、發展、穩定決策措施的專項支出。地方財政收支平衡。
?。ㄒ唬?002年全市財政收支執行
2002年，地方財政收入719.8億元，比上年增長30.0% ，完成預算116.8%，加上中央返還稅收基數、其他專項收入、補助和上年結轉、調入資金等282.6億元，減去定額上解中央120.0 億元，收入總計882.4億元；地方財政支出877.8億元，比上年增長20.9%，完成預算115.2 %，加上部分區縣列支預算周轉金3.3 億元，支出總計881.1億元。全市財政收支執行結余1.3億元。
（二）2002年分級財政收支執行
2002年，市本級財政收入290.2億元，比上年增長17.2% ，完成預算106.6%，加上中央返還稅收基數、其他專項收入、補助和上年結轉、調入資金等125.2 億元，減去定額上解中央81.4億元，收入總計334.0億元；市本級財政支出333.9 億元，比上年增長7.6%，完成預算116.2%。市本級財政收支執行結余0.1億元。
2002年，區縣級財政收入429.6億元，比上年增長40.3% ，完成預算125.0%，加上中央和市兩級返還稅收基數、其他專項收入、補助和調入資金等157.4 億元，減去定額上解中央38.6億元，收入總計548.4億元。區縣級財政支出543.9億元，比上年增長30.8%
，完成預算114.6%，加上部分區縣列支預算周轉金3.3億元，支出總計547.2億元。區縣級財政收支執行結余1.2億元。
（三）2002年市本級分項目財政收支執行
2002年，市本級財政收支執行數與預算數相比，增減幅度在15個百分點以上的，收入項目有8個，其中增收項目7個，即：耕地占用稅287.7%，房產稅199.2%，農業稅172.8%，教育費附加收入119.9%，排污費收入119.0%，個人所得稅117.9%，其他工商稅收117.4%；減收項目1
個，即：證券交易印花稅68.4%。支出項目有8 個，全部為增支：撫恤和社會福利救濟費183.0%，其他支出130.3%，其他部門事業費125.9%，基本建設支出124.7%，企業挖潛改造資金123.9%，排污費支出123.5%，教育費附加支出120.2%，政策性補貼支出119.6%。
以上2002年財政收支執行數是根據預算執行月報初步匯總的，在地方財政決算編審后可能會有些變動。
（四）2002年預算執行特點
第一，財源結構優化拉動全市收入增長。2002年全市地方財政收入增長高于國內生產總值增幅19.1個百分點，超預算16.8個百分點，除稅收征管效率持續提高的因素外，主要得益于經濟財源結構優化的拉動效應。一是持續多年的擴大內需政策累積成效顯現。以住房、汽車等消費為代表的消費升級態勢形成。2002年，源于房地產的財政收入118.7 億元，比上年增長60.4%；源于汽車業的財政收入17.5億元，比上年增長43.5% 。二是活躍市場的非公有制經濟發展加速。2002年，本市私營企業戶數占全市企業總戶數的比重首次超過50%外商直接投資首次突破100 億美元，源于非公經濟的財政收入317.6億元，比上年增長43. 3%。三是提升上海城市功能的社會服務業全面拓展。2002年，金融保險、咨詢、會展、廣告、旅游、通訊、中介服務、現代物流等現代服務業，以入世為契機開拓業務、改善經營、快速發展。證券、外匯、期貨、產權、技術、人才、信息和土地使用權等現代要素市場，進一步有序地開放和健全。源于社會服務業的財政收入147.0 億元，比上年增長35.5%。
第二，經濟稅源擴展支撐區縣持續增收。按照市委、市政府關于“兩級政府、兩級管理”的總體要求，有效發揮積極財政政策導向和財力轉移支付傾斜的效應，激勵區縣充分發揮在拓展和培育稅源方面財權運用效率較高的優勢，鼓勵各區縣吸引國內外大公司、大集團和優勢產業落戶，較好實現“一城九鎮”、“一業特強”和降低商務成本等財稅政策的效益。區縣經濟的活力進一步增強，在財源結構優化的同時，新增經濟稅源不斷擴展，擴大了區縣稅基，截止2002年底，區縣納稅登記戶數為50.2萬戶，占全市納稅登記戶總數的95.7% 。區縣級財政收入高于市本級財政收入的增長率，在連續八年平均高于7.5 個百分點的基礎上，2002年達到23.1個百分點；區縣級財政收入占全市地方財政收入的比重，同口徑比上年又提高4.4個百分點。
第三，經常性支出保障基礎性需求。在確保各項行政事業經費預算的基礎上，進一步貫徹財政資金“有進有退”的要求，整合調整存量、合理配置增量，重點保障全社會公共需要的基礎性領域。一是落實行政管理費支出、公檢法司支出和其他部門事業費支出，保障政府履行職能的日常運轉需求，適應政府實行政企分開，改進宏觀調節、市場監管、社會管理和公共服務。二是確保教育事業費、科學事業費、支農支出等三項法定支出增長，保障科教興市戰略實施的基礎需求，落實對困難區縣薄弱學校達標工程專項補助資金3.8 億元，推進義務教育全面提高教學質量，同時加快高等教育形成特色優勢；加強對基礎性科研、原創性科技開發和科技成果產業化的支持。同時，專項安排農業稅費改革專項補助資金1.9 億元，確保本市郊區農民的稅費負擔降低60%左右，在促進農業產業化、現代化的同時，提高農民收入。三是增加社會保障性支出6.3 億元，提高城鎮居民最低生活保障救助標準，解決低收入人群的特困矛盾，逐步完善基本社會保障支出體系，同時，落實城鄉低保和外來人口綜合管理隊伍經費，維護社會穩定。
第四，建設性支出注重可持續發展。各級政府在落實各項促進經濟增長的預算支出和財稅政策等措施的基礎上，盡可能調劑和用好財力，推進經濟可持續增長。一是增加建設性財政投入總量與激活民間投資相結合。全市基本建設支出、企業挖潛改造支出分別完成預算140.6%和122.0%，支出總量比上年增加58.0億元。與此同時，更多地采用資本金投入、貼息、補貼、擔保等支出方式，一方面探索政府建設財力運作政企分開，適應市場經濟要求；另一方面積極發揮政府資金“四兩撥千斤”的導向放大效應，調動民間資本投向城市與產業的建設改造。二是各級建設性財政投向體現發展戰略重點。市級建設性支出圍繞實施“四個中心”國家戰略，重點保障“三港、兩網、一江”等樞紐型、功能性、網絡化基礎設施，以及產業結構調整、投資環境建設、生態環境改善等總體規劃布局的骨干項目。中心城區建設性支出圍繞繁榮繁華戰略，重點推進舊城區改造、城市服務功能開發、現代商業設施構筑，以及社區文化建設、街景綠地再造等；郊區各區縣建設性支出圍繞產業實力戰略，重點改善產業投資環境，推進小城鎮高標準規劃建設，加快工、農業園區開發和產業化進程。三是有計劃地減輕建設債務負擔。市與區縣兩級政府在加強建設債務管理的同時，視本級財力可能建立專項償債基金，進一步增強防范政府建設性債務風險的能力，維護政府性融資的良好誠信度，保障社會經濟可持續發展。
各位代表，2002年，上海市地方財政收支預算，在中央、市委的正確領導下，在市人大、政協的關心監督幫助下，在各區縣、各部門和社會各方面的理解配合支持下，預算執行的效率、效益有所提高，預算完成情況良好。但是，財政形勢穩定趨好之時，更須前瞻性地關注財政可持續發展的問題，主要是：財政收入規模擴大，更應注重財政支出結構優化；區縣財力總量增長，更應關注區縣間財力差異變化；法定支出逐年遞增，更應注重資金流向及其效益。對此，我們將會同各區縣、各部門，通過努力構建公共財政框架，切實加以調整、完善。
二、2003年預算草案
2003年上海地方財政收支預算安排的指導思想是：以“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的十六大、中央經濟工作會議和市委八屆二次會議精神，把握籌辦世博會的機遇，擴大實施積極財政政策的效應，增強城市綜合實力；加快構建公共財政框架的進度，提升財政資金效益；努力營造依法理財治稅的環境，規范財稅運作行為；確保財政收入增幅高于國內生產總值增長率，確保改革、穩定、發展的必需支出，確保各級財政收支平衡。
按照上述指導思想，根據本市2003年國內生產總值增長9-10% 的預期目標，安排預算。同時，鑒于國家從2003年起將中央與地方所得稅分享比例從50:50調整為60:40 ，為便于同口徑比較并審議2003年預算草案，對2002年的地方財政收入719.8億元（其中市本級財政收入2億元，區縣級財政收入429.6
億元）作相應調整，以同口徑的678.5億元（其中市本級財政收入271.2億元，區縣級財政收入407.3億元）為基數，編制2003年預算草案。
?。ㄒ唬?003年全市財政收支預算
2003年，地方財政收入預算770.6億元，比2002年增長13.6%，加上中央返還稅收基數、其他專項收入、補助和上年結轉等301.1億元（不含中央專項支出撥款），減去定額上解中央120.0億元，全市收入總計951.7億元；地方財政支出預算951.7億元，比2002年增長8 .4%。全市財政收支預算平衡。
?。ǘ?003年分級財政收支預算
2003年，市本級財政收入預算298.3億元，比2002年增長10.0%，加上中央返還稅收基數、其他專項收入、補助和上年結轉等138.1 億元（不含中央專項支出撥款），減去定額上解中央8 1.4億元，市本級收入總計355.0億元；市本級財政支出預算355.0 億元，比2002年增長6.3%。市本級財政收支預算平衡。
2003年，區縣級財政收入預算472.3億元，比2002年增長16.0%，加上中央和市兩級返還稅收基數、其他專項收入、補助等163.0
億元，減去定額上解中央38.6億元，區縣級收入總計596 .7億元；區縣級財政支出預算596.7 億元，比2002年增長9.7%。區縣級財政收支預算平衡。
?。ㄈ?003年市本級分項目財政收支預算
2003年，市本級財政主要收支項目的預算是：增值稅74.8億元，比2002年（下略）增長9.2%；營業稅89.5億元，增長8.4%；企業所得稅60.8億元，增長8.8%；個人所得稅22.2億元，增長10.5% ；國有企業計劃虧損補貼32.5億元，基本持平；教育費附加收入15.3億元，增長6.3 % ；地方附加收入10.5億元，增長2.8%。其他各項收入57.7億元，增長10.8% ；基本建設支出95.0億元，下降4.8%；企業挖潛改造支出31.0億元，下降30.9%；農業和林業支出6 .8億元，增長18.6% ；教育支出35.8億元，增長8.6%；科學支出9.5億元，增長8.5%；醫療衛生支出10.5億元，增長0.9%；行政管理費支出5.3 億元，增長5.6%；公檢法司支出23.8億元，增長6.0%；其他支出53.0億元，增長37.8%。
根據《預算法》關于國家一級政府實行一級預算的規定，上海市總預算由市本級預算和區縣級預算匯編而成。由于各區縣的預算批準時間未能與上海市總預算編制時間相銜接，2003年上海市總預算中區縣級預算仍由市財政根據各區縣財政上報的財政收支預測匯總代編。按照《預算法》規定，市本級預算草案及執行情況的報告，由上海市人民代表大會審查和批準。為便于各位代表審議，現將2003年預算草案編制中，市本級的有關問題說明如下：
第一，關于2003年市本級財政收入預算問題。2003年市本級財政收入預算增長10.0%，低于全市財政收入預算增幅3.6 個百分點，低于代編區縣級財政收入預算增幅6.0個百分點，同比也低于2002年市本級財政收入預算執行增幅7.2 個百分點。市本級財政收入預算增長偏低，作這樣的安排，主要考慮：一是分析近幾年全市財政收入情況，兩級政府、兩級管理，財力適度下沉的財政體制，有效激發了區縣拓展區域經濟財源的積極性，市本級財政收入年均增幅持續八年低于區縣級財政收入7.5 個百分點以上，同時鑒于地方積極財政政策對財政收入的拉動效應較多地體現于區縣級財政收入，2003年市本級財政收入預計仍將明顯低于區縣級收入增幅。二是近年來支撐市本級財政收入穩定增長的鋼鐵、汽車制造等支柱稅源，稅收基數已具相當高水平，在國內外市場競爭日趨激烈的情況下，增長的不確定因素較多；銀行、證券行業由于受利率下調，成交量難以預計等因素影響，稅收形勢不容樂觀。綜合上述因素，面對錯綜復雜的國際形勢，特別是加入世貿組織后的潛在影響，從積極穩妥考慮，市本級財政收入預算安排增長10.0%
。
第二，關于2003年市本級財力問題。市本級財力由市本級財政收入和中央各項結算收入組成。2003年市本級財力355.0 億元，比上年增加21.0億元，增長6.3%，財力增幅明顯低于收入預算增幅?；谑斜炯壺斦_保上交中央，確保對區縣的轉移支付，財力增幅低于收入增幅、增長趨緩態勢明顯。為增強市政府對全市經濟社會發展的調控能力，保障日益增長的公共支出需求，市本級有限財力必須進一步按照公共財政要求，“有進有退，進退結合，退位和增量資金逐步向公共領域傾斜”，拓展市政府財力資源的有效再分配空間。為此，2003年將對100 多億元的部委辦特定專項資金優化支出結構，從競爭性、盈利性、經營性領域退位50%以上，由市政府用于公共支出。
第三，關于2003年市本級支出預算問題。各級政府根據財政體制的事權劃分范圍，根據公共財政框架的公共性要求，根據“量入為出、收支平衡”的預算安排原則，確定財政支出的總量和結構。2003市本級財政支出基于財力可能，預算增長6.3%；針對現實公共需求財力保障的薄弱環節，重點保障的范圍，一是基本社會保障、公益性的防疫保健、社會福利和文化建設等項目；二是政府維護社會經濟秩序的行政、監督管理等事項；三是環境治理和保護、非經營性市政公共設施；四是科教興市和戰略性政府重點扶持產業；五是建立防范政府財政風險的償債基金。同時，對政府行政等基本公共支出合理界定支出規模和標準，防止超越財力可能的過快增長；對除法律和政策規定需要增加的重點支出外的其他各項支出，基本實行零增長。
鑒于目前各部門年度工作計劃及具體項目的支出內容確定仍滯后于年度預算編制的時間要求。2003年部門預算安排一定比例的待核預算資金和可調整待批項目，由各部門在預算執行中報經分管市領導批準實施資金投向調整，在進一步強化預算約束的同時，實事求是地解決年度預算執行中難以預計的項目支出。此外，根據《預算法》規定，在市本級支出預算中安排了預備費10億元，以及時解決年初預算不確定的減收增支因素。
三、為全面完成2003年預算任務而努力
2003年，世界經濟復蘇前景和全球性通貨緊縮態勢忽隱忽現；我國經濟啟動新世紀全面建成小康社會的戰略，適應世貿規則、深化改革、擴大內需、加快發展的任務艱巨。上海面對機遇與挑戰，肩負率先改革、率先基本實現現代化和為全國發展多作貢獻的歷史重任，邁入以籌備世博會與規劃建設世界級現代化國際大都市為標志的新一輪發展時期。新時期、新要求，賦予全面完成預算任務更為重要的意義。全市各級財稅部門將在市委、市政府的正確領導下，主動接受各級人大監督幫助，與各區縣、各部門一起共同做好以下重點工作：
?。ㄒ唬U大實施積極財政政策的效應。堅持擴大內需、促進出口與激活民間投資并重，努力保持積極財政政策的穩定性、連續性、開拓性，在促進經濟持續穩定增長的同時，鞏固財源基礎。對現有積極財政政策加強宣傳輔導力度，提高執行效率，擴大實施效應。圍繞構筑以“三港兩網一江”和環保綠化為重點的現代化城市基礎設施體系，促進投融資體制改革的完善；圍繞建立以現代服務業、高科技產業和四大產業基地為重點的新型產業體系，進一步落實融資擔保和降低商務成本的各項財稅政策；圍繞增強企業國際競爭力，推動外貿出口增長，全面落實出口退稅等扶持政策；圍繞提升居民的消費預期和擴大消費需求，增加對“兩個確?！薄⒊鞘小暗捅！焙驮倬蜆I工作的投入；圍繞實現全市經濟社會協調、均衡發展，繼續發揮各區縣政府關注、支持財源培育的效率優勢，推動建立區縣產業的錯位發展新機制。同時，逐步建立財政風險預警監控系統，逐步擴大政府償債基金規模，切實防范和規避財政風險。通過最大限度地發揮積極財政政策的效應，推動上海經濟快速健康發展和財政收入持續穩定增長。
?。ǘ┘涌鞓嫿ü藏斦蚣艿倪M度。按照公共財政滿足“社會公共需要”的目標要求，各部門預算執行中支出內容的細化，要根據公共需要核定；待核預算資金和可調整待批項目，要確保支出的公共性；支出項目跟蹤問效的管理，要突出滿足公共需求的效率和效益。財政資金分配，試行評審制度，以公共性評判為核心，科學界定財政支出“有進有退”，形成優化部門預算的長效機制；財政資金管理，明確責任主體，與政府職能“強化、弱化、轉化”同步確定管理責權關系，充分調動各級政府及其部門共同理財的積極性；財政資金運作，實施歸口管理，切實發揮各級政府主管部門的管理優勢，與財政部門共同推進部門預算、國庫集中收付和政府采購；財政資金監督，確保預算目標，堅持沒有預算不列支出，嚴格“收支兩條線”，嚴肅“預算一年，執行一年”，確保本部門預算執行實現既定成效。加快構建公共財政框架的進度，建立全市公共支出項目最低財力保障制度，促進區縣均衡發展，統籌有限財力盡最大可能滿足社會公共需要。
?。ㄈ┡I造依法理財治稅的環境。按照建設社會主義法治城市和國家有關財稅法律法規的要求，結合建設社會誠信基礎和規范市場經濟秩序，加快構建起完善的財稅信用體系，強化預算、納稅和財務會計三個財稅信用等級分類管理的導向效用，積極營造財稅行政執法相關主體相互制約的法治環境。按照多邊貿易規則和我國政府的對外承諾，加大政策法規的清理力度，加快建立與世貿規則和擴大內需相適應的財稅政策法規體系；進一步貫徹落實《上海市市級預算審查監督規定》，健全立法機關、財政部門、資金使用單位、審計部門等形成合力的預算執行監管體系，切實提高財政預算執行的質量和效率；認真執行新《征管法實施細則》，全面推行《上海市稅收征管業務規程》，嚴厲打擊涉稅違法犯罪活動，加快稅收征管的規范化、程序化、信息化；擴大實施新《企業會計制度》，嚴格會計從業資格年檢和法人代表會計責任追究，規范經濟鑒證類中介組織的從業行為，切實治理財務會計信息失真的問題；加強宣傳財稅法律法規，增強全社會財稅法治意識，增強社會各方面對財稅行政執法的監督效應，推動上海財稅運作法制化。
?。ㄋ模┣袑嵦嵘敹悓I運作能力。各級財稅部門按照市委、市人大和市政府的總體要求，堅持服從、服務于經濟建設，在轉變觀念中開拓創新，加強宏觀管理，不斷提升財稅專業運作能力，保障預算規范執行、有效實現。擴大財稅政務公開的內容和范圍，深化行政審批制度改革和財稅行政信用分類管理，自覺按照財稅行政執法的要求，積極采納財稅服務對象的合理化建議，不斷改善財稅工作質量；推進財稅業務管理信息系統建設，完善“上海財稅網站”，以信息化為依托，在政務公開、法制宣傳、社會查詢和辦理涉財涉稅事項等方面，拓展財稅服務的廣度和深度，努力提高財稅管理效率；強化財稅系統內部管理，加強財稅干部政治、業務、技能培訓，推進財稅系統文化建設，提高財稅隊伍綜合素質，提升財稅專業運作的能力和水平，確保2003年預算任務全面圓滿完成。
以上報告，請予審議。
附：
關于上海市2002年預算執行情況和2003年預算草案報告的名詞解釋
一、公共財政
?。ㄒ唬┗緝群?。公共財政是市場經濟國家通行的政府收入支出制度。財政的英文表述是Public Finance，本義是指政府提供公共產品或服務的分配活動，為滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運行模式。在市場經濟條件下，財政是與市場經濟相適應的政府分配關系，其理論與實踐的發展在西方發達國家已有200 多年的歷史。公共財政概念自1983年被學者翻譯西方財政學時首次引用，到1994年前后才引起理論界和實務界重視，并很快形成共識，最終在前幾年升華為黨中央進一步深化經濟體制改革的重要決策。我國改革深化進程中提出公共財政概念，在過去沿用的譯名“財政”前加上“公共”兩個字，突出強調財政本義中應有的公共性。
公共財政是彌補市場缺陷或市場失效的政府財政。在市場經濟中，市場對資源的配置起著基礎性的作用，市場在提供平等競爭環境、促進商品生產效率提高的同時，其自身也有難以克服的消極面。例如，市場不能促進包括國防、外交、行政管理、法律秩序、文化教育、衛生保健、環境保護、基礎設施和基本生活保障等在內的公共產品或服務的提供。又如，市場無法排除不平等的商品壟斷，也不能解決失業、收入分配有欠公平和通貨膨脹、通貨緊縮等經濟不穩定的問題，等等。這些“市場缺陷或市場失效”的領域，也稱之為政府發揮公共財政效能和作用的公共領域。公共領域事項的界定及其公共財政支撐水準是一個發展概念，取決于一定時期的市場化程度和生產力水平。
公共財政不等于“吃飯財政”。通常所說的“吃飯財政”，主要解決政府行政事業單位的職工工資和日常辦公經費，往往按“人頭”費計劃開支。公共財政應以滿足社會公共需要為出發點、落腳點、歸宿點，一些需要進行宏觀調控的領域，具有非盈利性、非競爭性的產業或事業，各種基礎設施和公用設施等等，只要政府財力能夠平衡，都應采取適當的措施，以更好地滿足社會公共需要。實行公共財政必須堅持“一是吃飯，二要建設”的原則，先確?！俺燥垺?、再安排建設。
?。ǘ嵤┣闆r。1998年12月15日，李嵐清副總理在全國財政工作會議上要求“積極創造條件，逐步建立公共財政基本框架”。2000年10月11日，黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》確定了“逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架”的目標以及“十五”財稅改革任務。2002年12月26日，李嵐清副總理在全國財政工作會議上再一次強調，要以“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實黨的十六大精神，加快建立和完善社會主義市場經濟公共財政體制。按照中央的精神，中共上海市委七屆七次全會通過了《中共上海市委關于制定上海市國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，明確“十五”時期要逐步“建立適應社會主義市場經濟要求的具有特大型城市特點的公共財政框架”。
近階段，中央構建公共財政框架的重點是以推進財政支出管理制度入手，促進預算管理體制改革。國家準備用3-5 年的時間，加快推進稅費改革、部門預算、國庫集中收付制度和政府采購制度的改革步伐，并使之取得突破性進展，以盡快建立一個“具有嚴格的預算、合理的收支、規范的操作、嚴密的監督”體系，形成結構合理、管理規范、約束有力、講求效益、適應社會主義市場經濟發展要求的財政預算管理新機制。
根據黨的十六大精神和中央經濟工作會議的部署，結合當前財政改革的實際，財政部確定2003年及今后一個時期財政改革的目標是深化公共財政改革，爭取再過幾年時間，建立比較完善的公共財政體制。市委、市政府領導高度重視上海公共財政框架的構建問題，多次強調要加快構建公共財政框架，努力獲取新一輪財稅改革的先發效應。
二、積極財政政策
（一）基本涵義。從1998年下半年開始，針對亞洲金融危機背景下凸顯的國內有效需求不足和通貨緊縮趨勢，黨中央、國務院及時作出了加強宏觀調控、實施積極財政政策，并輔之以穩健的貨幣政策的重大決策。所謂積極的財政政策，主要是指通過增加財政支出及調整稅收政策，更直接、更有效地擴大內需、促進經濟增長。
?。ǘ嵤┣闆r。從1998年起，我國已連續五年實施積極的財政政策，實施力度不斷加大。政策內容主要有：1998年，擴大財政赤字，增發1000億元國債，用于基礎設施建設。1999年下半年，在年初預算安排發行500 億元國債的基礎上，增發600 億元國債，用于增加固定資產投資。2000年后在繼續實施積極的財政政策、加快在建國債項目建設的同時，進一步在收入分配、稅收政策、支持國企改革、社會保障等方面采取了一系列措施，更加注重了政策組合效應的拓展和發揮。
近年來，上海結合實際，認真貫徹中央精神，全面落實中央積極財政政策，積極爭取中央國債轉貸資金并及時安排國債轉貸項目地方配套資金，加快國債轉貸項目實施。同時，努力探索積極的地方財政政策，相繼推出了促進高新技術成果轉化“18條”等鼓勵軟件產業和集成電路產業發展、鼓勵區縣“一業特強”和推動“聚焦張江”、“一城九鎮”建設等一系列政策舉措。經過努力，各項財政政策的乘數效應得到較好發揮，有效地促進了上海經濟的持續快速健康發展。
2002年，根據國際經濟環境和國內經濟發展要求，中央決定繼續保持積極財政政策的實施力度，把培育和擴大內需同調整經濟結構、深化經濟體制改革、增加就業、改善人民生活、可持續發展有機結合起來，繼續發行建設國債，采取切實有效措施，保障城市低收入居民基本生活，并穩步推進農村稅費改革，減輕農民負擔、增加農民收入。根據中央的精神，2002年，本市繼續實施積極的財政政策，并取得較大成效。主要體現在：具體落實“一城九鎮”、“一業特強”和降低郊區工業開發成本等財稅扶持政策，加快區縣發展；積極辦理出口退稅，落實年度應退稅款專項貸款貼息的政策，支持外貿出口；繼續落實購房抵扣政策，降低居民購房成本，促進住房消費；進一步完善小企業貸款信用擔保體系，拓展擔保品種和范圍；推進和深化投融資體制改革，拓寬融資渠道，從政策和財力上確保市重大項目建設，不斷加大對城市建設和環境保護的財稅支持力度；統籌安排財政資金，推進建立完善的社會保障體系，認真做好社會保障和穩定工作。
2003年，本市將按照黨的十六大和中央經濟工作會議精神，堅持擴大內需的方針，把發展作為執政興市的第一要務，在進一步按照公共財政要求優化財政支出結構的同時，繼續實施積極財政政策，保持政策的連續性、穩定性和開拓性，進一步優化投資環境，刺激消費，增加出口，確保實現全年兩位數的經濟增長目標。
三、“兩個確?！?、“一個低保”
?。ㄒ唬┗竞x。按照中央有關文件精神，“兩個確保”是指確保國有企業離退休人員基本養老金按時足額發放、確保國有企業下崗職工基本生活保障?！耙粋€低保”是指城市居民（目前本市指城鎮居民）最低生活保障制度。
?。ǘ嵤┣闆r。
1 ．國有企業職工基本養老保險。80年代中期，我國改變了由企業包攬職工養老的辦法，實行企業職工養老保險的社會統籌。90年代初期，根據我國人口老齡化情況，中央決定，我國的基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。1997年7 月，國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，明確規定要把所有城鎮勞動者都納入基本養老保險范圍，并實行統一的社會統籌和個人賬戶相結合的模式。按照中央有關文件精神，本市積極籌措資金，確保了離退休人員基本養老金及時足額發放。
2．國有企業下崗職工基本生活保障。1986年，隨著企業勞動合同制的實施，我國開始恢復建立失業保險制度，覆蓋范圍不斷擴大。1999年1 月，國務院正式頒布實施了《失業保險條例》，決定將城鎮企事業單位的職工納入到失業保險中，失業保險費率為3%，由企業和個人共同繳納。本市針對改革過程中企業職工下崗待工問題，從1996年開始實施再就業工程，逐步建立涵蓋各產業部門的再就業服務中心，對企業下崗人員進行托管。1998年全國再就業工作會議，對上海的再就業工程予以肯定，并決定在全國推廣。至2001年，本市300 多個再就業服務中心在保障下崗職工基本生活的同時，組織培訓并分流安置企業下崗待工人員。再就業服務中心工作經費由同級財政部門、社會保障部門和相關企業共同承擔。2001年，市勞動和社會保障工作會議后，各再就業服務中心實施轉制，有關下崗職工基本生活保障按“下崗與失業并軌，促進就業市場化”的要求，納入失業保險和城鎮居民最低生活保障。至2001年底止，再就業服務中心與勞動力市場實行并軌，滯留在再就業服務中心的下崗職工已全部分流完畢。
3．城市居民最低生活保障制度。1997年9 月，國務院發布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求“九五”期間在全國建立起城市居民最低生活保障制度。1999年10月，國務院在總結兩年工作經驗的基礎上，正式頒布實施《城市居民最低生活保障條例》，要求全國建立起規范的城市居民最低生活保障制度，覆蓋所有的城鎮貧困人群。
本市認真貫徹落實中央有關文件精神，市政府發布了《關于〈上海市社會救助辦法〉的通知》、《關于進一步加強本市社會救助工作意見的通知》等文件，實施城鎮居民最低生活保障制度、低保家庭中協保人員生活困難補助、醫療救助系列政策等有關政策，并積極籌措資金，確保國有企業離退休人員基本養老金、國有企業下崗職工基本生活保障支出的需要。目前本市城鎮居民最低生活保障標準為月人均290 元。
2003年，本市將在全面回顧梳理現行養老保險政策、制度的基礎上，進一步完善養老保險政策，逐步建立和形成適應不同區域、不同群體需要的多層次保險制度；完善《外地勞動力綜合保險制度》，規范外地來滬勞動力綜合管理，發揮相關主管部門、各級政府的管理職能；鼓勵、引導發展補充保險、商業保險，逐步建立起以政府保障為主，補充保險、商業保險為依附的多層次、多形式的保障模式；完善社會保險基金財政專戶管理辦法，切實有效地加強對保險基金的收支管理和監控；正確把握政府在促進就業方面的職責，堅持“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”方針，鼓勵自謀職業和自主創業，落實援助就業困難人員政策，健全市、區、街道、居委四級就業服務網絡，規范勞動力市場秩序；實施積極的就業政策，通過財政支持、稅收優惠、信貸政策等，對特殊困難對象實施就業援助，鼓勵支持下崗失業人員自謀職業，鼓勵服務企業吸納下崗失業人員，鼓勵有條件的國有大中型企業主輔分離安置富余人員。
四、預算信用等級分類管理制度
（一）基本涵義。預算信用等級分類管理制度是根據《中華人民共和國預算法》、《行政單位財務準則》、《事業單位財務準則》等法律法規，對具有法人資格的機關、事業單位及使用財政資金的其他單位，在預算編制和執行的合規性、準確性和實際效益等方面全面檢查并評定信用等級，實施與信用等級對應的行政信任分類管理制度。
（二）實施情況。2001年10月，上海市財政局擬定了《上海市財政預算信用分類管理暫行辦法》。預算信用等級評定的主要依據是預算單位預算管理者素質，機構設置、制度建立，預算編制、執行，財政性資金的收入、支出管理，票據、資料、專項物資的管理，財務會計信用等級等情況。預算信用等級評定實行百分制考核，分為A 、B、C、D 四個等級。2001年11月，選定34戶預算單位（其中市級13戶、區縣級21戶）進行了評定試點。經“市預算信用評定工作小組”評審，最后審定了第一批共16戶預算信用A 類單位（其中，市級6戶，區縣10戶）。2002年參加市級預算信用等級評定的預算單位共有73戶，初步評定A類單位30戶。
2003年，本市將在總結前一階段信用等級評定工作的基礎上，進一步細化評價指標，根據單位的性質、規模等不同情況，提出不同的評定標準和考核要求。同時，要充分發揮主管部門的作用，加強對各預算單位預算編制、執行、決算中的信用實施監督檢查，進一步發揮信用等級管理制度在財政預算管理中的重要作用。
五、納稅信用等級分類管理制度
?。ㄒ唬┗竞x。納稅信用等級分類管理制度是根據《征管法》和國家有關法律法規的要求，按照公開、公平、公正的原則，對納稅人依法納稅、遵守稅收法律法規和財務會計基礎管理等方面進行全面檢查，并評定信用等級，實施與信用等級對應的行政信任分類管理制度。
?。ǘ嵤┣闆r。2000年9月1 日，上海市財政局、上海市國家稅務局、上海市地方稅務局聯合下發《關于實施納稅人納稅信用等級分類管理暫行辦法》。截止2001年底，在全市30余萬各類納稅戶中，已評定A 類納稅人3083戶，核定C類納稅人2708戶，其余企業均屬B類納稅人，基本反映了本市絕大多數納稅人自律守法、照章納稅的實際情況。
為全面貫徹實施新《征管法》，2001年底修訂下發的新的《上海市納稅人納稅信用等級管理暫行辦法》，明確納稅信用等級的評定內容由納稅人的直接納稅信用、間接納稅信用和其他社會誠信等組成。直接納稅信用主要包括稅務登記、稅款繳納、稅務檢查、發票管理、金稅工程等；間接納稅信用主要包括財務會計核算質量、財務會計人員和專職辦稅人員的配備情況等；其他社會誠信主要包括其他有關行政執法部門和單位提供的納稅人社會誠信情況等。同時，引入百分考核機制，量化評定標準，重新設置A 、B、C、D類納稅信用等級。2002年，本市共對全市27萬多戶企業逐戶進行納稅信用等級評定，評出A類納稅人4119戶，占1 .55%，比2000年提高0.5 個百分點。本市納稅信用等級管理辦法得到國家稅務總局的充分肯定，年底已制定統一的納稅信用等級管理制度（征求意見稿）向全國征求意見。
2003年，本市將在全市范圍檢查納稅人納稅信用等級管理制度的落實情況，進一步擴大A 類納稅人的比例，發揮其遵紀守法、誠實守信的示范效應，同時要加大對D 類納稅人的監控力度。另外，按照國稅總局的統一部署，特別是年內將要出臺的全國性的納稅信用等級管理制度要求，并結合上海的實際情況，進一步完善指標評介體系，在本市納稅信用管理制度與國稅總局規范化統一標準要求更好銜接的同時，積累企業日常征管信用情況分析，作為企業信用等級年檢重要依據，進一步發揮納稅信用等級管理制度在稅收征管中的重要作用。
六、財務會計信用等級分類管理制度
?。ㄒ唬┗竞x。財務會計信用等級分類管理制度是根據《會計法》、《企業財務會計報告條例》等法律法規，對企事業單位財務會計管理及其信息真實性、完整性等方面進行全面檢查并評定信用等級，實施與信用等級對應的行政信任分類管理制度。
?。ǘ嵤┣闆r。2001年12月，上海市財政局擬定了《上海市財務會計信用等級管理試行辦法》，即自2002年起，對本市企事業單位的財務會計信用等級組織評定，作為整頓和規范財務會計工作秩序的一項重要措施。
本市財務會計信用等級評定實行統一標準、分級評定、單位自薦與財政部門評定相結合、動態調整等級的辦法，分類管理、獎優罰劣。財務會計信用等級評定的主要依據是單位執行財務會計法律、法規和規章、制度，反映財務狀況和經營成果有關財務會計信息的真實性和完整性等情況；并充分聽取稅務、審計等部門對單位納稅、審計等情況的意見，以及單位年度財務會計報告依法實施注冊會計師審計的情況。財務會計信用等級評定實行百分制考核，分為A 、B、C、D四個等級；引進“一票否決”制，對于存在違法、違紀行為等7種行為的單位，不得評為A 類單位；對于提供不真實、不完整的財務會計報表、帳目混亂、財務會計信息失實等6種行為的單位，不僅直接列為D 類單位，還要依照有關法律法規追究、處罰法人代表和有關責任人。截止2002年底，本市財政機關對7281戶企事業單位開展財務會計信用等級的評定，已評出A 類單位490戶，在上海財稅網站統一公告，并頒發了證書。
2003年，本市將進一步研究注冊會計師行業信用管理的特殊性，逐步將會計從業行為和法人代表會計信用記錄納入本市征信系統，努力從制度上確保財務會計信息的真實性、完整性和權威性，從而為納稅信用和財政預算信用的等級評定，奠定堅實的財務會計信息基礎，努力實現財務會計秩序的根本好轉。
七、部門預算
（一）基本涵義。部門預算，通俗地講就是一個部門、一本預算。根據國際通行做法，部門預算是由政府各部門編制、財政部門審核、經政府同意后報人大審議通過的、全面反映部門所有收入和支出的預算。部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制制度，是財政預算管理的基本形式。
部門預算有四個特征：一是統一性、完整性。一個部門的所有收入和支出都在一本預算中得到全面反映，統一收支科目及其標準。經同級人代會批準即可明確當年本部門可用的財政性資金總量，以及資金的具體用途、使用單位。二是客觀性、及時性。各部門在上年第三季度匯總、調整各所屬單位預算上報同級財政部門（一上），財政部門初審后下達各部門的預算控制數（一下），各部門按預算控制數協調平衡各所屬單位預算報同級財政部門審核（二上），并與同級財政預算草案一并上報同級人大審查。經同級人代會批準后，由同級財政按人代會批準的預算調整下達（二下），及時批復各部門、各預算單位。三是規范性、嚴肅性。經過“二上、二下”的預算編審，全面核定各部門及其所屬單位的各項收入，規范核定各部門及其所屬單位履行職責所必須的各項開支，合理安排人員經費、公用經費和專項支出，確保重點。預算一經批準必須嚴格執行，切實做到“沒有預算不列支出”，必要的預算調整按法定程序和要求進行。四是具體性、透明度高。按照法定的規范模式編制預算，各部門根據歷年收支情況、增減變動因素和統一支出標準，測算預算年度的收支，并對各項支出進行分類排隊，確定先后次序，滾動安排，所有經費落實到每個具體項目。
?。ǘ嵤┣闆r。1999年6 月，全國人大常委會預算工作委員會根據國家審計署的意見，要求財政部在向全國人大報送2000年預算（草案）時，提供中央各部門的預算。2000年，財政部組織中央一級預算單位試編部門預算，并選擇了教育部、農業部、科技部、勞動和社會保障部四個部門的預算上報全國人大審議；2001年，國務院29個部門編制部門預算并上報全國人大審議。
2001年，本市在完成預算單位清產核資和銀行賬戶清理的基礎上，按照中央要求分步推進部門預算改革。上半年，選擇市級教育、科技、勞動與社會保障和農業等四個部門試編2001年部門預算，并在年度中期向市人大常委會作了匯報；下半年，全部105 個市級主管預算單位試編2002年部門預算，并將市級教育、科技、勞動與社會保障和農業四個部門的預算報市人大審議。與此同時，各區縣也都按照市里的統一要求，并結合各自的實際，組織實施部門預算試點。通過部門預算改革，逐步做到三個“一”，一個部門、一本預算、一個賬戶。即：一個部門中預算內外收支合并編制一本預算，完整反映收入來源及支出安排；支出通過一個銀行賬戶支付，系統清晰地反映一個部門經費支出的全部運行軌跡。
2002年，本市繼續推進部門預算工作，從8 月份起啟動2003年市級部門預算編制工作。采取的措施主要有：向所有市級單位印發部門預算改革的情況介紹，加大宣傳力度；開展調查研究，解決公用經費定額標準過低問題；增加用于解決年度預算難以預計支出的待批（可調整）項目；規范預算追加程序；等等。通過這些措施的有效實施，進一步規范了預算編制，強化了預算約束，較好地確保了財政預算的統一性、權威性和嚴肅性。
2003年，本市將按照中央精神和市委、市政府統一部署，圍繞構建社會主義市場經濟公共財政體制框架，進一步深化部門預算改革，把公共財政的理念落實細化到部門預算編審和專項資金改革全過程，建立預算單位基礎資料數據庫，理順預算單位戶管系列，完善部門預算編制軟件，新增市技監局、環保局、藥監局、體育局、統計局和公安局等六個部門預算報送人大審議。與之相配套，要全面實行各單位預算與預算外收支計劃、政府采購計劃同步編報、審批，進一步落實中央和本市有關預算外資金“收支兩條線”管理的規定，逐步擴大國庫集中支付制度的試行范圍，努力做到部門預算在編好的基礎上執行好。
八、國庫集中收付制度
?。ㄒ唬┗竞x。國庫集中收付制度也稱現代國庫管理制度，是通過國庫單一賬戶體系對財政資金實行集中收繳和支付的管理制度，是市場經濟國家的通行做法，是規范政府性資金管理的有效模式。國庫集中收付制度有兩個基本特征：一是財政統一開設國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，所有財政支出根據已經批準的部門預算由財政集中支付到商品或勞務的供應者。
（二）實施情況。2001年3 月，國務院辦公廳發布《關于財政國庫制度改革方案有關問題的通知》（國辦函〔2001〕18號），要求各地建立以國庫單一帳戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，以規范財政收支行為，加強財政收支監督，提高財政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現象的發生。
本市自1998年開始研究國庫集中收付制度的改革。鑒于國庫管理制度改革是一項復雜的系統工程，本市先從擴大國庫直接支付著手。1999年，在政府集中采購項目實施中試行；2001年4 月起，市級行政機關和教育單位職工工資試行由國庫直接支付到個人工資帳戶。據統計，參加財政集中支付工資的市級單位共191個，涉及人員46650 人；有16個區縣開展國庫集中支付工資試點，部分區縣已在教育系統試點建立統一的財務結算中心。
2002年，本市進一步擴大試行國庫直接發放工資的范圍，市級預算單位已有586戶、計7 .2萬人的工資納入國庫直接撥付；著手調查市財政預算內外資金過渡賬戶開設情況，逐步規范財政收入收繳程序。
2003年，本市將按照中央精神和市委、市政府的統一部署，深化國庫集中收付制度改革，將工資國庫直撥范圍擴大到工資由財政安排的差額預算單位；將專項資金國庫直撥范圍擴大到全部限額以上的專項經費；制定《上海市預算外資金收入收繳暫行辦法》，對具備條件的執收單位試行預算外資金的直接收繳或集中匯繳；在崇明縣開展國庫單一賬戶改革試點工作。
九、政府采購制度
（一）基本涵義。政府采購也稱公共采購，是指各級政府機關、實行預算管理的事業單位、社會團體以及有關單位，為開展日常政務活動和提供公共服務的需要使用財政性資金，以確定的、規范的方式和程序購買貨物、工程和服務的行為。政府采購制度是指包括政府采購政策、政府采購程序、政府采購過程控制及政府采購效益評估在內的綜合管理制度。
?。ǘ嵤┣闆r。1999年4月，財政部發布《政府采購管理暫行辦法》。2000年4 月，監察部、財政部和審計署聯合下發了《關于2000年推行政府采購制度工作的意見》，明確提出各省、自治區、直轄市和副省級城市以及有條件的地市要推行政府采購制度。財政部要求各地嚴格執行《預算法》、《合同法》和《招標投標法》等法律法規，加強對政府采購活動的監督管理；根據《政府采購管理暫行辦法》和《政府采購合同監督暫行辦法》等法規，研究制定本地區的實施細則，逐步形成以財政監督為主，行政、司法、供應商和社會監督相結合的監督體系。2002年6 月29日，《中華人民共和國政府采購法》正式頒布，并決定于2003年1月1日起實施，標志著我國政府采購進入依法采購的新階段。
本市政府采購起步較早，1995年開始試點，1998年底市政府發布《上海市政府采購管理辦法》，從1999年起，本市政府采購全面啟動。1999年上半年，市政府采購委員會、市政府采購管理辦公室和市政府采購中心相繼成立。據統計，從1999年5
月市政府采購中心正式成立至2002年底，本市各級政府采購機構累計實施政府采購項目共35561批次，采購金額152.5 6億元，節約資金13.12 億元。在采購范圍上，從2000年起，市級政府采購范圍從原來以市政府機管局管理的單位為主擴展到了絕大部分預算單位，區縣一級開始推向街道、鄉鎮。
2002年，本市政府采購取得新的進展。通過制訂《上海市政府采購網上競價管理暫行辦法》，開發網上競價系統，并為區縣政府采購機構提供了網上競價采購的平臺；實施《上海市政府采購特邀監察員工作暫行辦法》，聘請首批12位同志擔任上海市政府采購特邀監察員。在機構設置方面，全市19個區縣中已有15個區縣分設了政府采購管理機構和執行機構，得到財政部的充分肯定和較高評價。
2003年，本市將按照中央精神和市委、市政府的統一部署，以宣傳、貫徹《政府采購法》為契機，加快建立統一的政府采購市場；建立健全采購中心內部監督制約機制，進一步規范采購行為，促進廉潔高效；以上海政府采購網和計算機信息管理系統為依托，實現市與區縣信息共享，推進市與區縣的聯合采購，不斷擴大采購規模，提高采購效率；嚴格執行財政預算計劃，控制采購資金流向，加強采購全過程管理。
十、“收支兩條線”管理
（一）基本涵義。“收支兩條線”是加強政府性預算外資金管理的基本要求。其要點是：財政部門在銀行開設統一的專戶，用于預算外資金收入和支出管理；部門和單位的預算外收入上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預算外資金收支計劃實施進度從財政專戶中撥付。
（二）實施情況。從1999年起，本市按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發監察部等五部門《關于落實行政事業性收費和罰沒收入“收支兩條線”規定的意見》規定，協同市紀委、監委做好“收支兩條線”管理工作。2001年，進一步加大工作力度：一是完善預算外資金“收支兩條線”管理。重點做好清理銀行賬戶、清理收費項目、規范票據使用等工作，對執收單位、收費標準、收費票據等進行了重新審定，并于2001年7 月1 日起全部啟用了新版票據，使亂收費、亂用票現象得到了有效抑制，鞏固和推進了財政專戶收支的管理。二是將行政事業性收費納入預算管理。根據財政部《關于將部分行政事業性收費和政府性基金納入預算管理的通知》要求，2001年年初制發《關于將部分行政事業性（基金）收費納入預算管理的通知》，將中央規定的涉及本市的65項行政事業性收費（基金）項目納入預算管理。
2002年，本市著手建立行政事業性收費和罰沒收入的全面監繳制度和監繳隊伍，實行該類收入在規定的財稅分局統一報繳，對預算外資金實施有效監管。年內繼續整頓清理各類基金、收費項目，全面推行涉農收費公示制度，專項治理農民建房收費，著手清理涉及企業的行政事業性收費項目和標準。在上年65項行政事業性收費項目納入預算管理的基礎上，又將公安、工商等5 部門的所有收費和罰沒收入納入預算管理。規范沒收款的收繳制度，2002年7月1 日起在全市范圍推行收繳分離制度，進一步嚴格控制和管理執收執罰單位的收罰標準、收罰票據等。
根據財政部、中國人民銀行《關于將部分行政事業性收費收入納入預算管理的通知》精神，本市從2003年1月1 日起，將涉及的部分行政性收費項目納入預算管理。年內還將全部換發收費登記證，進一步加強基礎管理，努力把“收支兩條線”管理的各項規定真正落到實處。
十一、小企業貸款信用擔保制度
?。ㄒ唬┗竞x。建立和實行小企業貸款信用擔保制度，是國際上許多國家為促進小企業發展、改善融資環境而采取的一個通行做法，也是政府財政的一項重要職能。根據財政部的有關規定，按照市政府的要求，近年來，本市財政部門在建立小企業貸款信用擔保體系方面進行了有益的探索。
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．運作模式：本市財政部門經人大通過在財政預算中安排建立了小企業貸款信用擔保資金，并按規定委托專業擔保機構管理。小企業貸款信用擔保工作的基本要求是，以政府產業政策為導向，以專業擔保機構為運作載體，以小企業、科技型企業為主要服務對象，由本市10家商業銀行提供配套專項貸款，由市、區（縣）財政負責對擔保資金運作加強監督，逐步建立起有效分散、控制和化解風險的小企業貸款信用擔保體系。
2．擔保宗旨：探索建立現代信用保證制度，對具有發展潛力的小企業提供信用保證，協助其獲得銀行貸款，改善企業融資環境，扶持和促進企業快速健康發展。
3．支持重點：處于成長型的科技企業、吸納失業和下崗人員就業的都市型工業、社區服務型小企業。
（二）實施情況。本市小企業貸款信用擔保形成了三個網絡、兩個機制，并得到亞洲開發銀行的技術援助和支持?！叭齻€網絡”是貸款擔保協作網絡、擔保資金網絡、貸款擔保需求信息網絡。“兩個機制”是市與區（縣）財政擔保資金配套共擔風險的機制、擔保資金與銀行貸款比例放大及風險分擔的機制。經過各有關方面的共同努力，本市的小企業貸款信用擔保工作取得了明顯的成效。一是改善了融資環境，促進了企業發展。截止2002年，本市運用市、區（縣）財政出資設立的擔保資金為中小企業實施貸款信用擔保的項目有4830項（2002年為1537項），擔保貸款金額累計86.9億元（2002年為33.3億元）。其中，私營和非公經濟企業占到擔?？偭康?0% 以上，市政府重點鼓勵的科技創業型、都市工業型、社區服務型中小企業占了50% 。二是提高了受保小企業的經營管理水平。市財政局結合小企業貸款信用擔保的財務會計管理要求，組織編寫《小企業理財》培訓教材，發布《小企業經營管理內部控制制度操作示范》，開發和推廣了適合于小企業的簡便會計核算軟件。三是增強了小企業信用意識。本市小企業貸款信用擔保與“個人信用聯合征信系統”有機結合，對在該征信系統具有個人信用記錄的企業經營者，銀行和擔保機構將企業經營者個人信用報告作為審核貸款和提供信用擔保的重要依據。
2003年，本市將著手創建覆蓋全市的企業信用體系，為加速發展貸款信用擔保提供基礎信用依據。同時，積極構建政府政策引導與市場化運作相結合的信用擔保機制，調動包括政府資金和民間資金、國內資金和國外資金在內的多渠道資金共同參與信用擔保，進一步擴大擔保資金來源，積極為有發展前途、有信用條件的小企業緩解貸款難、擔保難矛盾。
十二、財務會計委派制度
?。ㄒ唬┗竞x。財務會計委派制是政府授權職能部門或投資主體（包括公司董事會）向其所屬或所投資的單位委派財務總監和財務會計主管人員，參與管理和監督所在單位財務會計行為和其他經濟活動的一種制度。
1998年1月，中紀委第二次會議正式提出要改革會計人員管理體制，在國有企業中進行會計委派制試點；2000年1 月，中紀委第四次會議提出“要在黨政機關、財政撥款的事業單位及有政府授權收費或罰沒職能的事業單位，以及有條件的國有中小型企業，繼續試行會計委派制度”；2000年8 月，中共中央辦公廳印發了《深化干部人事制度改革綱要》。在論及“強化國有企業領導人員監督約束機制”時，明確要求“推行財務總監委派制度”。2000年9 月，財政部與監察部聯合下發了《關于試行會計委派制度工作的意見》。
（二）實施情況。近年來，本市借鑒國際上在財務會計管理方面的成功經驗，按照“面上擴大、點上突破、質上提高”的目標要求，穩步推進財務總監和財務會計主管委派制度。一是制定制度，從1997年開始，本市先后制發《上海市國有企業財務總監管理暫行規定》、《上海市國有企業財務總監資格認定管理暫行辦法》、《關于本市鄉鎮企業全面推行會計委派制度的若干意見》等，規范財務會計委派管理工作。二是理順財務總監的委派模式，初步確立了適用于公司法人治理結構較為健全的國有控股公司、股份有限公司、有限責任公司的董事會委派制，適用于各控股（集團）公司的母公司委派制和適用于由政府出資的投資公司、政策性虧損財政補貼的公司、使用財政性資金數額較大的重要企事業單位和基建項目的政府授權財政部門委派制等三種基本模式，增強了有關單位內部財務會計工作的監控力度。三是加強財務總監的資質管理，于2000年成立本市財務總監任職資格認定工作指導委員會（包括下設的“市財務總監任職資格認定辦公室”）、“市財務總監任職資格認定專家咨詢小組”，分別負責財務總監任職資格認定的政策制定、日常管理和業務咨詢等工作，至2002年底，全市已認定財務總監188 名。四是加強財務總監的培訓，會同國家會計學院培養財務總監后備力量，至2002年底培訓人數達1118人。五是完善財務總監的職責，從2001年起著手開始研究制定《財務總監工作指南》，規范財務總監工作制度和工作方法，理順財務總監與企業內部各方面的關系，將于2003年下發。
2003年，本市將按照中央精神和市委、市政府的統一部署，全面貫徹《會計法》，進一步加大財務會計委派制度的推進力度，完善財務總監的培訓制度，嚴把財務總監的資格認定關，確保財務總監的質量；進一步完善企業的內控機制，加強財務監控，切實防范和避免企業的財務和金融風險。
十三、“上海財稅”網站
“上海財稅”網站作為市政府的“中國上?！遍T戶網站子網站，依據“中國上海”門戶網站的建設要求，按照“高起點、高水平、前瞻性”的原則設計、建設，于2001年9 月28日如期開通。開通7個頻道：財稅信息、政務公開、財稅公告、財稅法規、咨詢服務、投訴援助和網上辦事等。
2002年7月1 日，上海財稅網站統一改版，拓展了網上辦事項目。財政類項目有：《會計從業資格證書申請表下載》、《上海市財政局2001年度企業會計報表軟件下載( 采用軟盤報送方式)》、《上海市財政局2001年度企業會計報表軟件下載(采用網上報送方式)》、《200 1 年度財政部會計報表軟件升級程序和參數下載》、《2002年上海市會計資格從業證書年檢登記表下載》、《中小企業國際市場開拓資金管理系統(企業版)
軟件下載(2001年度)》、《中小企業國際市場開拓資金管理系統(企業版)軟件下載(2002年度) 》、《上海市會計人員管理信息表及客戶端軟件下載》等。
2002年還進行了網站頁面的改版，同時新增一級欄目12個，如：點評、對話類的“關愛財稅”；“網上提問”欄目；便民類的“財稅大家談”、“以案例說法”等。隨著財稅網站進一步建設和宣傳面的擴大，網站點擊率穩步快速上升，5 月份網站訪問人次為1.6萬次，頁面點擊率35.2萬次，到11月份網站的訪問人次達22.8萬人次，頁面點率高達152 萬次，在社會用戶中的影響已逐步擴大。
2003年，上海財稅網站的建設將以深化本市財稅系統內各單位和部門對網站的維護管理工作、落實維護責任制，以及實施12366
財稅咨詢服務熱線為重點，同步推進區縣財政局、稅務局的網站建設，積極探索財稅書籍的網上訂購等多元化發展思路，搞好網站管理與辦公自動化系統的有機銜接，進一步增強和完善網站的政務公開和網上辦事功能，更好地為上海的改革開放和經濟發展服務。
十四、農村稅費改革
?。ㄒ唬┗竞x。為了貫徹黨的十五大和十五屆三中全會精神，探索建立規范的農村稅費制度、從根本上減輕農民負擔，2000年，中共中央、國務院發布了《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定進行農村稅費改革試點。改革的主要內容：取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅和農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。
?。ǘ嵤┣闆r。根據國務院的總體部署，本市在金山區、青浦區先行試點的基礎上，于2002年３月１日起全面啟動農村稅費改革試點工作。具體做法：一是取消向農民收取村提留、鄉統籌，逐步取消勞動積累工和義務工，取消屠宰稅，改革后不得再向農民收取專門面向農民征收的各類行政事業性收費和政府基金、集資和攤派，減輕農民負擔。二是調整農業稅和農林特產稅政策，不增加農民負擔。三是改革村提留征收使用辦法，加強財政支出管理。為確保改革后鎮村組織的正常運行，市政府安排了1.9 億元的轉移支付資金，并重點向財力相對困難的區縣傾斜，區縣配套4200萬元。四是村內公益事業實行“一事一議”籌資籌勞的辦法。
2002年，本市的農村稅費改革取得了比較明顯的階段性成果，得到了國務院檢查組的充分肯定。一是農民負擔明顯減輕，2001年本市農民負擔的稅費為4.25億元，2002年約為1.43億元，人均減負約81元，減幅約66% ，農民群眾對農村稅費改革普遍感到滿意。二是基層組織運行經費得到保障，支出管理得到加強。三是合理確定了農民稅負，解決了農村發展中長期存在的“有稅無地”、“有地無稅”問題。四是通過農業稅納稅公示等農業稅征收方式的改革，規范了農村稅制。
2003年，本市將進一步加強對農村稅費改革的領導，積極開展調查研究，認真探索和建立防止農民負擔反彈的機制和措施，不斷深化農村稅費改革。
十五、普通發票有獎管理
?。ㄒ唬┗竞x。普通發票有獎管理是指稅務機關通過對《上海市定額專用發票》和《上海市服務業統一發票（家庭裝飾專用）》進行“布獎”、“刮獎”、“搖獎”、“兌獎”等程序，鼓勵消費者在服務業、娛樂業和建筑業等行業的部分企業中發生消費行為后向經營者索要取得布獎發票，采用“刮開式”即開即中獎和定期“搖獎”中獎等方式得到稅務機關現金獎勵的一種特定的發票管理辦法。
?。ǘ嵤┣闆r。經市政府批準，本市自2002年10月1 日起，試點實施普通發票有獎管理辦法。即消費者取得有獎發票，除了采用“刮開式”即開即兌獎的方法獲得中獎機會外，還可將有獎發票的相關信息輸入本市專門的“搖獎”系統，隔月從中產生若干名入圍者參與公開“搖獎”活動。2002年已由上海東方電視臺播出兩期《開票有喜》節目。
實施發票有獎管理，對于進一步增強全社會依法納稅意識，規范納稅人自覺依法使用發票的行為，鼓勵消費者索要發票，調動社會力量協稅、護稅，強化稅收征管，防止稅源流失，推動社會信用體系建設，具有重要的意義。本市試行發票有獎管理三個月，已取得比較明顯的階段性成效。一是消費者索要發票的意識明顯增強。截止11月底，接受有獎發票查詢和參加有獎發票搖獎登記的發票達109萬張，我局共向1.3萬余名中獎消費者兌現獎金約145萬元。二是納稅人依法購票、用票行為逐步趨于規范。截止11月底，納入發票有獎管理的3 萬多戶飲食、娛樂和家庭裝飾業等企業共計向稅務部門購買有獎發票2577萬份，已使用有獎發票1850萬份，購用比例達72% 。三是稅收征管得到明顯加強，飲食業營業稅收入同比上升了5 0%以上。四是包括外省市在內的新聞媒體積極宣傳，社會反響熱烈。
2003年1月1 日起將擴大試點范圍，即：將服務業（包括代理業、旅游業、其他服務業）中的部分企業和文化體育業中的部分企業納入發票有獎管理范圍，進一步增強全社會的依法納稅意識，防止稅收流失，促進實現稅收秩序的根本好轉。
十六、所得稅收入分享改革
?。ㄒ唬┗竞x。2001年底，國務院下發《關于印發所得稅收入分享改革方案的通知》（國發〔2001〕37號），明確從2002年1月1
日起，正式實施所得稅收入分享改革，打破按企業隸屬關系劃分中央和地方所得稅收入分配辦法，原作為地方財政收入組成部分的個人所得稅和地方內、外資企業所得稅，2002年將由中央與地方5 ：5 分成；原屬中央收入的利息所得稅、中央企業（除鐵道運輸部分、郵政、四大國有商業銀行和三家政策性銀行以及海洋石油企業外）及中央參與投資企業交納的企業所得稅也將實行中央與地方5 ：5分成。從2003年1月1日起，中央與地方分享比例調整為6：4 。為確保地方既得財力，中央在實行所得稅收入分享改革方案中明確，按核實后的2001年地方三項所得稅收入為基數，中央與地方財力結算時予以基數返還。實施所得稅收入分享改革，是對分稅制財政體制的進一步完善。對深化企業改革，推動經濟結構調整，避免重復建設；促進稅制的公平與統一，防止所得稅優惠惡性競爭；加快區域經濟協調發展，實現共同富裕，促進民族團結，都有重大而深遠的影響。
（二）實施情況。2001底，市政府召開全市區縣長會議，通報了中央的改革方案，同時要求各區縣講政治、顧大局、識大體，依法征稅，不要抬高基數。在各區縣政府的支持下，本市收入組織工作正常進行，為本市順利實施改革方案提供了有利條件。根據國家的改革方案和原則要求，2002年上半年，市財政局組織力量作了具體實施辦法的研究和準備，向市委、市政府上報了《關于實行所得稅分享改革后本市財稅體制運行面臨的問題及建議》，得到市領導的充分肯定。2002年9 月，本市正式出臺《上海市人民政府印發關于本市貫徹國務院所得稅收入分享改革方案意見的通知》。確定改革的基本原則：一是財稅體制兩個不變，即在現行稅收征管體制和分稅制財政體制兩個不變的前提下，實施所得稅收入分享改革；二是區縣基數從高選擇；三是市、區縣分級分享；四是困難區縣適當補助。該辦法從2002年1 月1日起正式施行。