關于上海市2009年市本級決算及2010年上半年預算執行情況的報告 2010-08-03
——2010年7月28日在上海市十三屆人大常委會二十次會議上
市財政局局長 蔣卓慶
2009年是浦東開發開放以來上海經濟發展形勢最困難的一年。面對國際金融危機嚴重沖擊、自身發展轉型和籌辦世博會的緊迫繁重任務，全市人民在黨中央、國務院和中共上海市委的正確領導下，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞“四個確保”要求，把調結構、促轉型作為確保經濟平穩較快發展的主攻方向，團結拼搏，共克時艱，圓滿完成了市十三屆人大二次會議確定的目標和任務。在此基礎上，全市預算執行情況良好。
匯總市本級和區縣決算，2009年，全市地方財政收入2540.3億元，比2008年（下同）增長7.7%，完成預算的101.6%，加上中央稅收返還及專項補助收入493.7億元，減去本市上解中央支出176.5億元，加上上年結轉、調入資金、調入預算穩定調節基金、動用歷年結余等120.2億元，收入總計2977.7億元；全市地方財政支出2989.7億元，增長15.3%，完成調整預算的104%，加上部分區縣安排預算穩定調節基金24.2億元，中央專項結轉下年支出35億元，支出總計3048.9億元。全市財政支出大于收入71.2億元，通過財政部代理發行的本市地方政府債券收入76億元彌補后，當年結余4.8億元。
2009年，市本級財政收入1257.1億元，增長5%，完成預算的100%，加上中央稅收返還及專項補助收入493.7億元、上年結轉收入、調入預算穩定調節基金等105.0億元，減去本市上解中央支出176.5億元、市對區縣的稅收返還和轉移支付522.1億元，市本級收入總計1157.2億元；市本級財政支出1197.3億元，增長23.6%，完成調整預算的104.7%，加上中央專項結轉下年支出35億元，市本級支出總計1232.3億元。市本級財政支出大于收入75.1億元，通過財政部代理發行的本市地方政府債券收入76億元彌補后，當年結余0.9億元。
上述市本級財政收支中各項目的決算數與2010年1月向市十三屆人大三次會議報告的2009年市本級預算執行數一致。但市本級地方財政收入總計1157.2億元，比年初向市十三屆人大三次會議報告的市本級地方財政收入總計1153億元，增加了4.2億元，主要是根據國家有關規定，中央與本市兩級財政據實結算后，中央專項補助收入增加所致；市本級地方財政支出總計1232.3億元，比年初向市十三屆人大三次會議報告的市本級地方財政支出總計1229億元，增加了3.3億元，主要是增加中央專項結轉下年支出所致。
一、2009年市本級財政收入決算情況
受國際金融危機影響，2009年1-4月全市地方財政收入一度出現連續負增長。面對前所未有的嚴峻形勢和困難挑戰，本市在深入貫徹落實中央應對國際金融危機一攬子計劃的同時，根據中央對上海的戰略定位和實際情況，把實施積極的財政政策與加快推進上海國際金融中心和國際航運中心建設、加快建立以服務經濟為主的產業結構、加快促進社會事業發展有機地結合起來，及時出臺和實施了一系列“保增長、保民生、保穩定”的財政政策措施，著力扭轉經濟增長速度和財政收入過快下滑的趨勢，全年的財政收入增長出現了令人欣喜的積極變化。一是全年地方財政收入企穩回升、持續向好。上半年，隨著國家和本市積極財政政策效應的逐步顯現，地方財政收入在一季度觸底后，從二季度起企穩回升；下半年，隨著宏觀經濟環境的進一步好轉，經濟增長速度逐季加快，企業利潤由降轉升，財政收入步入良性增長軌道，月度收入持續保持兩位數增長。二是第三產業對地方財政收入增長的支撐作用不斷增強。全年來自第三產業的地方財政收入增長9.4%，對全市地方財政收入增長的貢獻率超過90%；第三產業財政收入占全市地方財政收入的比重達75.1%，比2008年提高1.2個百分點。其中，來自金融業的收入由上半年下降27.8%回升至下半年增長4.1%；來自商務服務業的收入增長9.6%。三是第二產業的回暖趨勢不斷鞏固。全年來自第二產業的地方財政收入增長2.9%，比上半年回升4.6個百分點。其中，來自汽車行業的收入增幅達到35.1%。
各主要收入項目具體情況如下：
（一）增值稅收入188.5億元，完成預算的103.6%。超預算的原因主要是2009年本市經濟持續回升，增長速度逐季加快，相應帶動增值稅收入的持續穩定增長。
（二）營業稅收入419.5億元，完成預算的96.2%。未完成預算的原因主要是銀行業貸款利率下調、航運業年中執行國家支持上海國際航運中心建設的免征營業稅政策，營業稅相應減收。
（三）企業所得稅收入266.6億元，完成預算的95.6%。未完成預算的原因主要是受2008年企業效益整體下滑，實施新的企業所得稅法后稅率下降、工資等稅前扣除項目放寬等影響，企業所得稅2008年的清算數和2009年的當年預繳數均出現減收。
（四）個人所得稅收入98.3億元，完成預算的99.3%。未完成預算的原因主要是部分行業和企業效益下滑，相應影響其職工收入增長。
（五）城市維護建設稅收入46.8億元，完成預算的66.9%。未完成預算的原因主要是編制預算時根據《國務院關于編制2009年中央預算和地方預算的通知》中有關統一內外資企業城市維護建設稅的精神和要求，編列了外資企業開征城市維護建設稅的增收因素，但由于國家改革措施年內尚未出臺而未能實現預期的收入增收。
（六）房產稅收入10.4億元，完成預算的114.3%。超預算較多的原因主要是商品房交易量、各類新建商務樓投入使用量增加，而相應增加房產稅收入。
（七）契稅收入24.3億元，完成預算的162%。超預算較多的原因主要是商品房交易量和土地出讓增加，帶動契稅收入較大幅度增長。
（八）其他稅收收入56.2億元，完成預算的121.9%。超預算較多的原因主要是證券交易印花稅因股市交易量大幅增加而超收較多。
（九）教育費附加收入38.7億元，完成預算的61.4%。未完成預算的原因主要是編制預算時根據《國務院關于編制2009年中央預算和地方預算的通知》中有關統一內外資企業教育費附加制度的精神和要求，編列了外資企業開征教育費附加的增收因素，但由于國家改革措施年內尚未出臺而未能實現預期的收入增收。
（十）其他非稅收入107.8億元，完成預算的186.5%。超預算較多的原因主要是根據國家有關規定，部分行政事業性收費項目及其歷年結余納入預算管理。
二、2009年市本級財政支出決算情況
2009年，市本級財政支出執行切實按照市十三屆人大二次會議確定的“四個重點保障”財力配置方向，在教育、科學、農業等三項支出增幅達到法定增長要求、公益性文化支出增幅達到《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》要求、人口和計劃生育支出增幅達到中央《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》要求的基礎上，切實壓縮行政經費開支，有保有壓，集中資金，重點保障民生改善、城市建設、經濟發展和對口支援支出，財政支出的公共性進一步增強。
（一）重點保障民生改善
一是落實市本級社會保障和就業支出。主要用于對社會養老保險基金、高齡無保障老人社保、城鄉居民最低社會保障等補貼支出，以及萬人就業項目補助、實施就業“1+3”計劃等支出。
二是落實市本級醫療衛生支出。主要用于城鎮居民基本醫療保障、農村合作醫療、重大疾病預防控制等基本醫療保障和公共衛生支出，以及公立醫院開辦、醫療設備更新等醫療服務支出。
三是落實市本級教育文化體育支出。主要用于在本市義務教育學校實施績效工資改革，率先對中等職業學校農村、海島家庭學生和涉農專業學生實施免費教育和助學金政策，改善農民工同住子女學校辦學條件和提高農民工子女生均補助標準；對28個社區文化活動中心建設實施補貼，向社會免費開放公共博物館和紀念館，為本市體育健兒參加第十一屆全運會提供經費保障等。
四是落實市本級農林水事務等支出。主要用于水稻種植、良種、農資綜合、農機具購置、農業保險等各項對農民的補貼，對420個集體經濟相對困難村給予公共管理基本支出補助等。此外，落實受石油價格改革影響較大的公交、出租車等交通運輸行業補貼資金。
（二）重點保障城市建設
一是落實市本級公共基礎設施建設支出。主要用于支持城市軌道交通、嘉金高速公路、鐵路上海站北廣場客運交通樞紐工程等基礎設施建設，世博中心、東方體育中心等公益性社會事業設施的建設和改造，辰山植物園、外環綠帶等生態環境建設。其中，財政部代理發行的76億元地方政府債券收入，全部按照國家規定用于郊區污水管網建設、集體經濟相對困難村道路危橋改造、第三福利院遷建、青草沙水庫建設、內河航道建設等公共基礎設施項目建設支出。
二是落實市本級環境保護和城鄉社區事務支出。主要用于增加節能減排、循環經濟發展和資源綜合利用專項扶持資金，落實高效照明產品和節能空調地方補貼、加強城市維護管理和市容環境建設等支出。
（三）重點保障和支持經濟發展
一是落實市本級工業商業金融等支出。主要用于增加金融發展專項資金，集聚金融人才和金融機構，鼓勵和支持金融創新，加快推進上海國際金融中心建設；充實重點技術改造專項資金，支持企業技術改造；擴大現代服務業發展引導資金規模，支持現代服務業加快發展；落實化工區專項發展資金和臨港產業區專項發展資金，支持先進制造業加快發展；落實出口信用保險、中小企業發展等專項資金，支持中小企業加快發展；落實家電下鄉、家電以舊換新等補貼，促進擴大內需。
二是落實市本級科技支出。主要用于對接國家重點產業調整振興規劃，設立自主創新和高新技術產業發展專項資金，落實張江高新技術產業開發區以自主創新為核心的“二次創業”、科技小巨人、專利資助、高新技術成果轉化等專項資金。
（四）重點保障對口支援都江堰市災后恢復重建
落實市本級地震災后恢復重建支出，全部用于對口支援都江堰市災后恢復重建。至2009年底，已建成22所學校、14所衛生院、社會福利院、為農中心等，為災區的安居、教育、醫療、城市基礎設施等建設，提供有力的資金保障。
此外，市本級政府性基金收入235.5億元，完成預算的184.4%，超預算較多的原因主要是土地供應總量增加，相應增加國有土地使用權出讓金收入，其中：文化事業建設費收入8.6億元、新增建設用地土地有償使用費收入22億元、城市公用事業附加收入20.9億元、國有土地使用權出讓金收入163億元、國有土地收益基金收入2.4億元、農業土地開發資金收入0.8億元、彩票公益金收入5.2億元、城市基礎設施配套費收入12.5億元、散裝水泥專項資金等其他政府性基金收入0.1億元；加上中央對本市補助收入10.3億元、動用歷年結余40.5億元，減去市對區縣政府性基金補助支出40.9億元，收入總計245.4億元。市本級政府性基金支出143.7億元，完成預算的120.1%，其中：文化事業建設費支出7.1億元、城市公用事業附加支出13.8億元、國有土地使用權出讓金支出91億元、農業土地開發資金支出1.4億元、彩票公益金支出4億元、城市基礎設施配套費支出10.2億元、散裝水泥專項資金等其他政府性基金支出0.02億元、民航機場管理建設費支出等中央對本市的政府性基金補助支出16.2億元。市本級政府性基金收支結余101.7億元。政府性基金收入按國家規定專款專用，結余資金結轉以后年度使用。
2009年，本市各項重點財政工作也取得了新成績。一是財政對經濟發展的保障和促進作用進一步增強。及時配套制定推進上海國際金融中心和國際航運中心建設的實施意見、本市集聚金融資源加強金融服務促進金融業發展的若干規定，進一步優化金融發展環境、增強綜合服務功能；認真做好中央新增公共投資資金的撥付、地方配套資金落實和地方政府債券的安排等工作，加強對經濟社會發展薄弱環節的政府公共投資力度；擴大和充實現代服務業發展、重點技術改造、節能減排以及高新技術產業化等財政專項資金，并不斷完善政府采購政策，優化產業結構、提升產業能級；積極安排財政專項資金推動家電、汽車下鄉，家電、汽車以舊換新等惠民工程建設，增加居民消費、有效擴大內需；及時制定本市進一步促進房地產市場健康發展的政策意見，加大對住房保障體系建設的政策和資金支持力度；制定和實施促進服務貿易和服務外包發展的財政政策措施，促進上海國際貿易中心建設。二是市與區縣財政體制進一步完善。在增加轉移支付規模總量的同時，研究制定涵蓋農田、公益林和水源地的生態補償轉移支付辦法，并將常住人口作為轉移支付資金分配的重要因素，不斷完善轉移支付辦法，著力加強對人口導入區的財力保障，逐步縮小區縣財力差異，加快推進實現基本公共服務均等化。同時，在各區縣81個鄉鎮開展“鄉財縣管”試點，在全部69個中心城區街道穩步推進經費由區本級保障的改革試點，進一步改革和完善區縣以下財政體制。三是財政預算管理進一步規范。結合深化綜合預算改革，從2009年1月1日起，將中央立項的行政事業性收費項目全部納入預算內管理（按國家規定仍在預算外管理的教育收費除外）；改進項目庫申報和項目支出零基預算管理模式，切實細化預算編制；將國庫單一賬戶體系改革范圍，從市級行政機關和參照公務員法管理的事業單位逐步試點擴大到市級全額撥款學校，并在市級行政機關和參照公務員法管理的事業單位全面推行公務卡改革。四是財政監督進一步加強。重點加強對政府投資和重大財政政策貫徹落實情況的監督檢查，不斷提高財政支出的使用效益和政策實施效果；自覺接受人大監督，增加和細化報送市人代會審查的預算草案和相關材料，增加報送文化事業建設費收入、國有土地使用權出讓金收入等政府性基金收支預算，并將市本級預算及決算草案中的重點支出細化到部分款級科目；開展會計信息質量和會計師事務所執業質量檢查，進一步改進和加強對注冊會計師行業的監督管理；組織開展黨政機關和事業單位“小金庫”專項治理工作，切實規范財政預算資金使用。
總的來看，2009年本市的財政改革與發展取得了新進展。同時，我們也清醒地認識到，財政運行中還存在一些亟待解決的矛盾和問題，主要是：經濟發展的國際國內環境仍然十分復雜，經濟企穩回升、財政收入持續較快增長的基礎尚不牢固、穩定，財政收入的結構也有待進一步優化；對經濟社會發展薄弱環節的支持力度須進一步加大，財政支出結構有待進一步優化；預算編制不夠細化規范，預算支出執行的進度不夠均衡；部門預算、國庫集中收付、政府采購等方面的改革還須進一步深化，財政支出的科學化、精細化、規范化管理水平有待進一步提高等。審計情況也表明，2009年，市本級財政預算執行總體較好，但仍存在部分預算項目審核不嚴、執行效率不高、少數部門的預算和財務管理較為薄弱、預算支出管理有待進一步加強等方面的問題。對此，市政府高度重視，明確要求本市各級財政和其他相關部門切實按照市人大有關決定、決議要求和審計意見，認真查找問題原因，逐項研究整改措施，切實整改落實到位。市財政局也已經并將繼續采取切實措施，認真整改落實。同時，積極會同有關部門，進一步深化財政改革，加強監督檢查，不斷提高預算管理水平。
今年以來，本市各級財政部門按照市委、市政府提出的“五個確保”要求和市十三屆人大三次會議審議通過的2010年財政預算任務，大力組織財政收入，不斷優化支出結構，財政收支預算的執行情況總體較好。
上半年，全市地方財政收入完成1564.1億元，增長23.3%。其中，市本級收入751.1億元，增長22.3%；區縣級收入813億元，增長24.3%。收入增長呈現三個特點：一是經濟恢復性增長帶動第二產業較大回升。來自第二產業的地方財政收入增長19.6%，比2009年同期回升21.3個百分點。其中，近五成的增量來自于汽車、鋼鐵、石化、成套設備、生物醫藥等行業，重點行業對經濟增長的引領作用進一步增強。二是世博效應助推第三產業持續增長。來自第三產業的地方財政收入增長24.5%，比2009年同期回升27.3個百分點。其中，金融、批發零售、住宿餐飲和商務服務等行業增幅均在20%以上，消費和服務業對本市經濟增長的拉動力進一步提升。三是主體稅種對收入增長支撐作用增強。與經濟密切相關的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等四個主體稅種的地方級收入增長25.7%，貢獻了逾八成增量；上述主體稅種收入占收入總量的比重達到77.4%，比2009年同期提高1.5個百分點，本市經濟增長的質量和效益逐步提高。
今年上半年，全市地方財政支出完成1458億元，增長40.5%。其中，市本級支出499億元，增長51.7%；區縣級支出959億元，增長35.3%。預算支出執行突出“三個聚焦”： 一是聚焦結構調整。主要是落實科技、高新技術成果轉化、專利資助、化工區發展、金融發展、自主創新和高新技術產業發展、節能減排等專項資金和出口信用保險補貼資金。二是聚焦民生改善。主要是落實高校211工程地方配套、農民工子女學校辦學補助、城鎮居民和大學生醫療保障、養老保險基金補貼、城鎮高齡無保障老人納入社保體系、廉租房補貼等各類資金，并提高了城鄉居民最低生活保障標準、萬人就業項目等公益性崗位人員收入標準以及困難人群幫困補助標準。三是聚焦和諧穩定。主要是落實甲型H1N1流感防治、食品藥品抽驗、安全檢測經費、安全生產監督管理等經費，支持安全生產和食品藥品安全監督體系建設，加強突發公共安全、公共衛生事件的監測預警和預防控制，有效保障世博會的籌辦舉辦。
同時，本市各級財政部門按照年初市十三屆人大三次會議和全市財稅工作會議對財政工作提出的各項要求，開拓進取，扎實工作，財政運行的質量和效率不斷提高。一是著力促進結構調整優化。積極開展促進現代服務業加快發展的稅制改革和財政政策研究；進一步增加市級財政節能減排專項資金總量，促進實現本市“十一五”節能減排工作目標；研究制定《關于加快本市融資性擔保行業發展 進一步支持和服務本市中小企業融資的若干意見》，大力改善中小企業的融資環境。二是著力加強財政基礎管理。加強行政事業單位國有資產管理，夯實預算管理基礎；規范罰沒收入等行政性收費收入管理，建立全市統一管理平臺，從體制機制上根本杜絕此類收入與行政執法執收部門經費支出相掛鉤等問題；認真開展社會團體和國有及國有控股企業“小金庫”專項治理，建立和完善防治“小金庫”的長效機制；按照“制度加科技”的工作要求，通過市區聯動、部門協同，加快政府采購信息管理平臺建設，擴大電子集市采購的商品種類，盡快實現全市政府采購的規范化管理、一體化運行、信息化采購、規模化操作。三是著力推進預算信息公開。在進一步細化市本級預算草案、將報送市人代會審查的市級部門預算數量從35個增加到100個的基礎上，進一步加大向社會公開預算信息的力度，及時公開市人代會批準的政府預算、決算報告和地方財政月度收支執行情況，積極研究部門預算公開的有效方式和擴大財政專項資金公開面。四是著力加強財政規劃研究。按照財政部和市委、市政府的統一部署，全面啟動《上海市財政改革和發展“十二五”規劃》的編制工作，并結合參與全市“十二五”規劃大討論，進一步研究提出深化本市財政體制改革、促進轉變財政發展方式的思路和措施。
下一階段，我們將重點做好以下四個方面的工作：一是支持促進經濟發展方式加快轉變。要在認真貫徹落實國家和本市確定的各項財政政策措施的同時，按照“轉方式、調結構、促發展”的要求，努力提高財政專項資金的使用效率，進一步發揮市級財政專項資金在促進率先轉變經濟發展方式、加快經濟結構戰略性調整中的引導、示范和放大效應；進一步規范和完善本市區縣財政扶持政策，不斷提高財政扶持政策的針對性和有效性，促進區縣經濟加快發展。與此同時，還要組織推進實施《上海市知識產權質押評估實施辦法（試行）》，支持和鼓勵市資產評估協會和相關中介機構，積極開展知識產權融資質押評估，有效解決中小企業尤其是科技型中小企業、現代服務業企業的融資難問題。二是繼續深化財政預算改革。按照財政部的總體要求和市委、市政府的決策部署，在穩步推進本市現行各項財政預算改革的同時，認真做好從今年三季度起試編2011年本市國有資本經營預算和社會保險基金預算草案的各項工作，加快建立起比較完善的政府預算管理體系；按照國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》要求，認真做好本市融資平臺公司及其債務的清理和規范工作。三是認真做好2011年預算編制和績效評價工作。在編制2011年預算中，要進一步建立健全部門預算責任制度，細化部門預算編制內容，嚴格零基預算管理，按照項目輕重緩急統籌安排預算，不斷提高預算編制的準確性和科學性；根據財政部有關深化財政綜合預算改革的總體要求，結合2011年度預算編制，將主管部門集中收入、國有資產出租出借收入等目前由部門和單位自行管理的收入納入一般預算管理，實現財政預算管理的全覆蓋；結合推進教育綜合改革、醫藥衛生體制改革、社會保障制度改革、收入分配制度改革和加快住房保障體系建設，進一步優化財政支出結構，切實保障和改善民生，促進社會和諧穩定；根據財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》，研究制定加強本市財政支出績效評價工作的實施意見，大力推進財政科學化、精細化和規范化管理，促進財政支出效益不斷提高。四是積極推進預算信息公開。待市十三屆人大常委會二十次會議審議通過本市2009年市本級決算后，公開2009年度決算、2010年度政府性基金預算以及市對區縣財政轉移支付等資金情況；按照市政府印發的《2010年上海市政府信息公開工作要點》要求，抓緊提出涉及民生領域中重點公開的專項資金范圍，明確公開的內容和方法，認真做好專項資金的信息公開；2011年將全部市級部門預算報送市人大審議（涉及國家秘密的部門除外），加快建立規范化的預算信息公開機制，切實提高財政運行透明度。
相關文件：市財政局關于提請審議上海市2010年市本級預算調整方案（草案）的議案的說明