滬府辦發〔2010〕38號
上海市人民政府辦公廳轉發市財政局關于進一步促進本市注冊會計師行業加快發展實施意見的通知
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
市財政局《關于進一步促進本市注冊會計師行業加快發展的實施意見》已經市政府同意，現轉發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
二○一○年九月二十日
關于進一步促進本市注冊會計師行業加快發展的實施意見
為深入貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部關于加快發展我國注冊會計師行業若干意見的通知》（國辦發〔2009〕56號），更好地發揮注冊會計師行業在提高經濟信息質量、引導資源合理配置、規范市場經濟秩序、維護社會公眾利益、促進經濟發展方式轉變等方面的重要作用，現就進一步促進本市注冊會計師行業加快發展提出如下實施意見：
一、統一思想認識，明確指導思想和總體目標
今后一個時期，本市注冊會計師行業發展的指導思想是：堅持以科學發展觀為指導，緊緊圍繞轉變經濟發展方式、調整經濟結構、加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”的總體要求，著力加大機制創新、政策聚焦和環境優化力度，不斷增強注冊會計師行業的社會公信力和國際競爭力，為社會公眾和國內外投資者、經營者和決策者提供獨立、客觀、公正和一流的審計鑒證、會計稅務和管理咨詢服務。
根據上述指導思想，“十二五”期間，本市注冊會計師行業的發展目標是：
（一）總體布局更加合理。重點扶持1-3家具有先進執業理念和企業文化、良好商業信譽和發展基礎、擁有核心競爭力、實行國際化經營并提供綜合服務的大型會計師事務所，15-20家左右內部管理規范、發展前景良好、能夠為大中型企事業單位及上市公司提供高質量服務的中型會計師事務所；盡快形成大型、中型和小型會計師事務所執業領域各有側重、市場定位各有特色、服務對象各有特點、地域分布較為合理、不同規模的會計師事務所有序競爭、持續發展的新格局。
（二）服務領域更加拓展。在繼續做好傳統審計業務的同時，進一步提高高端業務、跨區域業務、境外業務和非審計業務的比重，力爭使本市會計師事務所的服務領域和業務范圍有較大幅度的拓展，進一步鞏固和提升注冊會計師行業在本市經濟鑒證類中介服務業中的主導地位，有效增強在全國注冊會計師行業的影響力。
（三）執業環境更加完善。進一步建立健全政府監管與行業自律相結合、規范統一、運行高效的注冊會計師行業管理體制和機制；進一步健全完善有利于促進本市注冊會計師行業加快發展的政策體系；進一步改善優化會計師事務所和注冊會計師依法執業的法制、政策、信用和輿論環境，使各類會計師事務所在國家法律框架和規范化的市場規則下公平競爭。
（四）從業人員更加自律。本市注冊會計師行業要進一步實現經營理念、質量標準和執業規范國際化，進一步規范治理結構、內控機制和制度體系，進一步增強誠信度、公信力和自律意識。
（五）人才結構更加優化。到2015年，力爭使本市注冊會計師行業的執業注冊會計師達到10000人，行業從業人員達到30000人，在全市乃至在全國有影響的行業領軍人才達到100人，行業優秀人才達到300人，人才總量進一步增加，人才結構進一步優化。
二、加強分類指導，進一步增強核心競爭力
（一）按照做大做強做優的要求，重點支持和促進大型會計師事務所向區域化、國際化經營方向發展。鼓勵、支持和促進本市會計師事務所尤其是大型會計師事務所，結合推進實施“品牌戰略”，通過優化組合、兼并重組、強強聯合，開展區域化連鎖經營和集團化經營，盡快成為綜合性、能夠體現上海現代服務業發展水平的品牌會計師事務所；鼓勵、支持和促進大型會計師事務所在平等互利的基礎上，通過收購合并、加盟合作、直接申請注冊等方式在境外設立成員所、分所或取得執業資格許可，依法提供境外專業服務，不斷提高國際化經營的能力和水平。
（二）按照做專做精做特的要求，積極引導和促進中小型會計師事務所向專業化、特色化經營方向發展。鼓勵、支持和促進本市中型會計師事務所充分發揮其在專業人才、技術標準、執業質量等方面的優勢，為大中型企事業單位和上市公司提供優質高效的專業或綜合服務；科學引導小型會計師事務所創新發展模式，找準市場定位，不斷擴大在代理記賬、稅務代理、社區事業等領域的特色服務，成為面向小企業和為社區服務發展、新農村建設提供各類會計審計服務的重要力量。
三、發揮審計鑒證功能，進一步拓展發展空間
（一）做好法定業務，拓展新興業務。把全面實施注冊會計師審計制度與完善工商年檢制度有機地結合起來，建立不經審計不能通過工商年檢的聯動機制，確保《公司法》已經明確的有關“公司應當在每一會計年度終了時編制財務會計報告，并依法經會計師事務所審計”的法定要求真正落到實處。同時，引導、鼓勵和支持會計師事務所在做好財務會計報告審計、資本驗證、涉稅鑒證等業務的基礎上，積極拓展新興業務，為企事業單位提供內部控制、管理咨詢、并購重組、資信調查、專項審計、業績評價、司法鑒定、投資決策等相關業務領域的綜合服務。
（二）逐步建立事業單位年度財務報表和部門財政決算報表注冊會計師審計制度。從2010年起，選擇醫療衛生機構、大中專院校等部分單位率先試點，通過政府購買服務的形式逐步建立起比較完善的事業單位年度財務報表和部門財政決算報表注冊會計師審計制度。上述有關事業單位在編報2011年部門預算時，應同時向財政部門提供經注冊會計師審計的相關報表。從2011年起，將注冊會計師審計制度的實施范圍逐步擴大到使用財政性資金的事業單位，切實加強對財政資金使用和管理的審計監督，進一步提高部門預算編制的科學性和準確性。
（三）注重發揮注冊會計師行業的作用，逐步擴大政府購買服務范圍。對政府部門有關資金使用監督、項目評審立項、支出績效評價、財務會計培訓和政策法規咨詢等行政管理和公共服務事項，各區縣政府、市各有關部門要按照轉變政府職能的要求，建立健全政府購買服務制度，不斷加大對注冊會計師專業服務的購買力度，充分發揮注冊會計師在創新政府管理模式、改進政府管理方式、完善政府公共服務、規范市場經濟秩序、維護社會公共利益和投資者合法權益等方面的積極作用。
（四）加快建立全市統一的企業財務會計數據信息管理平臺，不斷擴大中小企業財務報表的注冊會計師審計覆蓋面。要按照國家有關建立企業財務報表單一來源制度的要求，鼓勵和促進企業自覺接受注冊會計師審計，并將經注冊會計師審計的企業財務報表納入全市統一平臺管理；由注冊會計師根據有關規定，為各類企業尤其是廣大中小企業的融資、上市、重組、業務競標等，提供規范、有效和安全的財務會計信息查詢和財務報表數據比對服務，充分發揮注冊會計師在提高中小企業財務會計信用水平等方面的重要作用。
四、完善政策支持體系，進一步推進隊伍建設
（一）繼續發揮本市現代服務業專項資金的引導作用。對符合條件的會計師事務所和重點項目，實施認證補貼、中高級專業人才培訓補貼、境外推廣費用補貼等，不斷加大對薄弱環節、關鍵領域和新興業務的扶持力度。同時，鼓勵和支持境內大中型會計師事務所總部落戶上海、境外會計師事務所在上海設立辦事機構，進一步增強上海的集聚、示范、輻射和綜合服務功能。
（二）加大財稅政策的扶持力度。對本市會計師事務所與具有鑒證職能的會計、稅務、資產評估、律師、房地產估價、工程造價、專利代理等七類專業服務機構之間開展相關項目協作，視同代理業務，可按照有關規定在財稅政策上予以扶持，推動和促進本市注冊會計師行業與相關鑒證類專業服務業的聯動發展。
（三）加快推進人才高地建設。鼓勵和支持市注冊會計師協會進一步加大對各類人才特別是年輕化、專業化、高層次人才培養的資金投入力度，建立注冊會計師人才培養基金，推進實施以提高執業素質、執業能力和執業水平為重點的人才分類培養計劃，加快培養和造就一支專業扎實、技術過硬、品德優良的注冊會計師專業人才隊伍；鼓勵和支持本市注冊會計師積極參加全國行業領軍人才培養，并把行業領軍人才的培養納入全市領軍人才發展規劃，進一步完善吸引人才、穩定人才、留住人才的配套政策措施，加快培養和打造一批通曉國際會計和審計準則、在業內具有較高聲望、在行業“走出去”過程中能夠發揮關鍵作用、承擔國際化業務的復合型領軍人才。
（四）全面實施職業風險集中投保制度。積極借鑒國際通行做法，鼓勵和引導會計師事務所積極參加職業風險集中投保，進一步從整體上提升防范、抵御和化解各種職業風險的能力。市注冊會計師協會要積極會同有關部門不斷優化制度設計、制定鼓勵扶持措施，完善服務體系，確保制度真正落實到位。
五、強化行業自律，進一步提升執業質量和社會公信力
（一）著力加強行業誠信體系建設。牢固樹立誠信為本、操守為重、質量第一的職業理念，以維護社會公眾利益為宗旨，組織開展行業誠信踐諾活動，強化對違約行為的責任追究，切實維護行業誠信公約的約束力；進一步建立健全執業機構和人員誠信檔案制度，不斷完善對會計師事務所執業信用信息查詢及使用的管理，全面提升行業的誠信度和公信力。
（二）不斷健全內部治理機制。進一步建立健全“權責清晰、決策科學、管理嚴格、和諧發展”的會計師事務所內部治理機制；市注冊會計師協會應對小型會計師事務所的審計標準、審計流程進行規范，有效實施審計鑒證和服務全過程的質量控制規程。
（三）嚴格行業自律約束。市注冊會計師協會要積極探索行業自律與公眾監督、行業利益與公眾利益有機結合的管理模式，逐步建立符合行業特點的自律管理體系和行業誠信監控體系，加強對執業質量的自律檢查力度，促進整個行業真正步入“以質量求信譽，以信譽求發展”的良性運行軌道。
六、完善行政監督體系，進一步加強行業監管
（一）全面實施分類監督檢查制度。市財政部門加強對會計師事務所內部質量控制制度的設計和執行情況進行綜合分析評價，并根據綜合評價結果實施分類監督檢查。對非證券資格會計師事務所的專項檢查，原則上每5年進行一次；對新設立、新合并的會計師事務所專項檢查，2年內進行一次。
（二）進一步完善監管懲處機制。進一步建立健全財政、審計、工商等職能部門的協調配合機制，不斷提高協同監管效能。對故意出具虛假審計報告、審計程序和審計證據嚴重缺失、注冊會計師掛名執業、內部管理混亂的會計師事務所要依法處罰，進一步增強本市注冊會計師行業的自律誠信意識、職業道德意識和執業風險意識。
七、強化組織領導，進一步營造良好的發展環境
（一）加強組織領導，統籌協調推進。市有關部門切實加強對本市注冊會計師行業各項工作的指導、協調和推進，研究解決在改革發展過程中遇到的各種矛盾和問題，不斷完善有利于本市注冊會計師行業加快發展的政策、制度。
（二）明確職責任務，落實工作責任。市財政局作為本市注冊會計師行業主管部門，負責超前規劃、分類指導，創新機制、整體推進；各區縣政府、市各有關部門要高度重視發揮注冊會計師的作用，并采取切實措施，支持會計師事務所健康發展；市注冊會計師協會要加強與政府有關部門的溝通協調，及時反映行業情況、意見和建議，切實維護注冊會計師的合法權益。
（三）加大宣傳力度，形成良好氛圍。市財政局會同有關部門充分運用廣播電視、報刊雜志、政府網站等各類媒體平臺，積極宣傳國務院辦公廳有關文件精神，總結推廣本市注冊會計師行業在促進全市經濟社會發展中取得的經驗，著力營造有利于注冊會計師行業加快發展的良好環境。
上海市財政局
二○一○年九月九日