滬府發〔2012〕106號
上海市人民政府關于印發上海市主體功能區規劃的通知
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《上海市主體功能區規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。
上海市人民政府
2012年12月30日
上海市主體功能區規劃
國土空間是我們賴以生存和發展的寶貴資源。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，科學開發利用有限的國土空間資源，必須推進主體功能區戰略，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，統籌謀劃人口、經濟、生態布局和城市化格局，發揮空間資源的最大效益，實現全面協調可持續發展。
按照國家實施主體功能區戰略的部署，全市推進形成主體功能區，有利于加快經濟結構戰略性調整，實現創新驅動、轉型發展；有利于促進人口分布、經濟布局與資源環境承載能力相適應，增強城市可持續發展能力；有利于加強區域統籌，促進區縣差異化發展；有利于匹配區縣的事權財權，縮小城鄉之間、區縣之間基本公共服務和人民生活水平的差距。
《上海市主體功能區規劃》根據《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》、《全國主體功能區規劃》、《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，結合《長江三角洲地區區域規劃》、《上海城市總體規劃（1999－2020年）》、《上海市土地利用總體規劃（2006－2020年）》等編制，是本市國土空間開發的戰略性、基礎性、約束性規劃，是科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖。
《上海市主體功能區規劃》的規劃范圍覆蓋本市所轄全部陸地國土空間和海域，規劃目標到2020年，規劃任務更加長遠。在實施中可根據形勢變化和評估結果適時調整修訂。
第一章規劃背景
改革開放特別是浦東開發開放以來，上海積極探索具有中國特色、時代特征、上海特點的發展道路，加快推進工業化、城市化，“四個中心”建設取得顯著進展，經濟持續平穩較快發展，人民生活水平顯著提高。在經濟社會發展取得巨大成就的同時，部分地區人口密度過高、資源環境約束趨緊的矛盾更加突出。保持上海經濟社會持續健康協調發展，必須充分把握城市自然狀況和資源環境承載能力，正確認識城市發展面臨的問題和挑戰。
第一節自然概況
上海地處長江三角洲前緣，東瀕東海，南臨杭州灣，西接江蘇、浙江兩省，北界長江入海口，正處我國南北海岸線的中部，交通便利，腹地廣闊，位置優越，具有良好的區位條件。
——地形。市域內除西南部有少數丘陵外，其余全部為坦蕩低平的平原，是長江三角洲沖積平原的一部分，平均海拔高度4米左右。崇明島為我國第三大島，大金山為上海境內最高點，海拔高度103.4米。全市陸地國土空間為8359平方公里。
——氣候。屬北亞熱帶季風性氣候，四季分明，日照充分，雨量充沛。全年氣候溫和濕潤，春秋較短，冬夏較長。這樣的氣候為人類的生產、生活提供了良好的條件。
——水系。河湖眾多，水網密布，河道(湖泊)總面積642.7平方公里。河網大多數屬于黃浦江水系，主要有黃浦江及其支流蘇州河、川楊河、淀浦河等。黃浦江全長113公里，流經市區，江道寬度300～770米，平均360米。蘇州河上海境內段長54公里，河道平均寬度45米。最大的湖泊為淀山湖，面積62平方公里，其中本市區域內面積47.5平方公里。
——資源。自然資源種類較少、儲量亦不豐富，主要依靠外部供應。絕大部分植被是人工栽培作物和林木，天然植被主要分布于大金山島和佘山等局部地區。金屬礦產和陸上能源礦產匱乏，過境水資源及海洋資源豐富。
第二節綜合評價
綜合評價土地資源、水資源、環境容量、生態系統脆弱性、生態系統重要性、自然災害危險性、人口集聚度、經濟發展水平、交通優勢度等指標，從工業化、城市化開發角度分析，上海國土空間具有以下特點：
——土地開發條件優越，但土地總量十分有限。市域內地勢平緩，均質性較強，可供集中連片開發的面積較廣，但土地資源總量十分有限，未來可供新增建設用地十分缺乏。全市陸域面積6787平方公里，不到全國國土面積的0.1%，卻承載了全國1.7%的人口和4%左右的生產總值。
——水資源相對豐富，但來水水質不夠穩定。2010年，全市年地表徑流量為30.87億立方米，淺層地下水資源量為8.89億立方米，太湖流域來水量為148億立方米，長江干流來水量為10440億立方米。豐富的過境水彌補了本地水資源的不足，但黃浦江易受上游和沿岸污染影響，水質不夠穩定，長江口受鹽水入侵和上游污染的影響程度也在不斷加深。
——環境質量穩中趨好，但環境容量處于超載狀態。環境空氣質量不斷改善，傳統污染物指標呈現下降趨勢，主要水體水環境質量基本保持穩定，但煤煙型和光化學煙霧型并存的復合型污染逐漸凸現，酸雨頻率逐年上升，灰霾污染比較嚴重，區域性污染趨勢明顯，全市水體氮磷超標嚴重，水體富營養化風險較大。
——生態建設穩步推進，但生態空間總量仍然不足。2010年，全市森林覆蓋率達到12.58%，人均公共綠地面積達到13平方米，各類重要生態區域的保護得到加強，基本生態網絡初步形成，但生態用地占比與國際大都市一般水平相比差距較大，生態空間總量減少的趨勢仍比較明顯，且分布也不夠均衡。
——自然災害發生率相對較低，但各類風險隱患依然存在。市域內地質條件整體較好，地震活動強度弱、頻度低，強震概率較小。地面沉降總體狀況不斷得到改善，但大規模城市建設以及周邊地區開采地下水造成的局部地面沉降問題仍較突出。高溫熱浪和致災暴雨等極端氣象事件發生的頻率和強度也明顯增加。
第三節主要問題
市域國土空間的開發利用，有力地支撐了上海經濟社會發展，但也要清醒地看到，本市國土空間開發中還存在一些突出問題。
——開發強度較高，中心城呈現蔓延擴張態勢。在過去一個時期，全市國土空間開發的規模較大，城市建設用地快速增長，土地開發強度已超過國際大都市一般水平。中心城不斷向外擴張蔓延的趨勢仍比較明顯。
——生態空間偏少，穩定地產農產品供應壓力較大。生態空間連通性不夠，分布不夠均衡，城市建成區和近郊區生態用地比重明顯偏低，生態空間建設難度較大。耕地面積有限，保持主要農產品最低保有量生產和供給的壓力較大。
——土地利用方式不夠集約，提高利用效率仍有空間。單位建設用地產出水平居全國前列，但與國際水平相比仍有較大差距。工業區總量較多、布局較散，閑置土地、違法用地現象仍較突出，農村集體建設用地集約節約利用的潛力較大。
——城鄉和區域發展不平衡，基本公共服務存在一定差距。中心城區人口、經濟等要素高度集聚，郊區相對分散，人口和經濟布局不均衡，特別是在居民收入、基本公共服務等方面仍存在一定差距。外來常住人口占全市總人口比重已接近40%，人口老齡化問題較為突出，對公共服務和社會管理提出了新的挑戰。
第四節發展趨勢
今后一個時期，是上海加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的關鍵時期，必須深刻認識并全面把握國土空間開發的趨勢。
——人民生活水平不斷改善，居民對生活空間提出更高需求。全市常住人口總量已突破2300萬，并仍處于增長階段，同時居民消費也在不斷升級，這些都對居住、農產品用地和綠色生態空間等提出了更高需求。
——城市空間格局不斷優化，城市建設重心向郊區轉移。按照城鄉一體、均衡發展的要求，把郊區放在現代化建設更加重要的位置，大力推進新城建設和重點小城鎮發展，對進一步完善城鎮體系、優化土地資源配置提出了新的要求。
——基礎設施總體布局基本形成，優化完善仍需一定建設空間。隨著長三角地區經濟社會發展一體化、全市人口和經濟總量增長、城鎮建設及居民生活進一步改善，一定時期內市域綜合交通體系仍需進一步完善，能源、水等基礎設施建設仍處于布局優化和功能提升的階段，會擠壓一定的生態空間。
——水質型缺水將長期持續，涵養水源的緊迫性更加突出。受上游來水質量和咸潮影響，長江口水源的運營、維護面臨挑戰，黃浦江上游水源在一定時期內具有不可替代性，迫切需要在長江口和黃浦江上游恢復并擴大水源涵養空間。
第二章指導思想、功能分區和規劃目標
有效應對本市國土空間開發中的突出問題和發展趨勢，必須遵循經濟社會發展規律和自然規律，從實際情況出發，合理劃分功能區域，明確科學的指導思想、開發原則、主要目標和戰略任務。
第一節指導思想
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，緊緊圍繞建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的總體目標，按照“四個率先”的要求和創新驅動、轉型發展的總方針，落實全國主體功能區規劃，調整優化空間結構，合理控制人口規模，切實保護生態環境，充分發揮重點地區示范帶動作用，推動形成城市整體功能優化、區域主體功能突出、經濟社會與人口資源環境相協調的空間發展新格局。必須堅持以下開發原則：
——堅持以人為本。把改善人民生活水平、提高人民生活品質作為本市國土空間開發的出發點和落腳點，既要提供優質的農產品、工業品和服務產品，也要提供優質的生態產品，為市民創造安居樂業的生活和工作空間，不斷提高市民的幸福感和歸屬感。
——堅持分類指導。依據資源環境承載能力，科學劃分功能區域，突出主體功能，兼顧其他功能，明確與各功能區域相適應的政策導向，因地制宜，推進各功能區域差異化發展，促進形成高效、協調、可持續的本市國土空間開發格局。
——堅持空間統籌。按照生產發展、生活富裕、生態良好的要求，把本市國土空間開發的著力點從外延擴張為主轉向提高空間利用效率為主，控制土地開發強度，提高地下空間資源開發利用和保護水平，優化調整工業空間，適當擴大服務業、城市居住、公共設施和綠色生態空間，保持農業生產空間，嚴格保護基本農田和生態片林。
——堅持區域協調。著眼于統籌區域和城鄉協調發展，充分發揮重點地區在帶動區域發展中的作用，積極推動城市建設重心向郊區轉移，加快新城建設和重點小城鎮發展，引導人口合理分布，妥善應對老齡化問題，促進基本公共服務均等化，努力縮小區域之間、城鄉之間的差距。
——堅持綠色生態。加快推進資源節約和環境保護，節約集約利用土地，不斷提高單位土地產出效率，大幅降低能源資源消耗，著力加強污染源頭治理和長效機制建設，大力發展循環經濟，加強生態建設，實現人與自然和諧相處。
——堅持陸海兼顧。積極落實國家海洋戰略，促進陸域和海洋協調開發，大力發展海洋經濟，堅持江海聯動，加強海陸綜合管理，促進海洋環境保護與陸源污染防治，合理開發利用海岸線及沿海灘涂等資源。
第二節功能分區
根據《全國主體功能區規劃》，結合上海實際，將市域國土空間劃分為四類功能區域，以及呈片狀或點狀形式分布于全市域的限制開發區域和禁止開發區域。
四類功能區域。在國家將上海整體定位為國家級優化開發區域的基礎上，充分考慮各區縣資源稟賦、區位條件、發展水平和發展潛力，按照發展導向，將市域國土空間劃分為四類功能區域（見附件1圖1）。
——都市功能優化區，包括黃浦區、徐匯區、長寧區、靜安區、普陀區、閘北區、虹口區、楊浦區等中心城區及寶山區、閔行區。該區域集中體現了現代化國際大都市的繁榮繁華，歷史底蘊深厚，服務經濟比較發達，但人口密度較高，資源環境約束突出，中心城區蘇州河以北地區發展比較滯后，城鄉結合部地區發展基礎比較薄弱，需要加強區域內的統籌協調，優化提升綜合服務功能，增強高端要素的集聚和輻射能力，嚴格控制人口規模，進一步改善城區環境和生活品質。
——都市發展新區，即浦東新區。該區域隨著浦東開發開放，經濟社會快速發展，城市功能不斷提升，在上海“四個中心”和社會主義現代化國際大都市建設中的地位和作用日益突出。原南匯區劃入后，該區域獲得了新的發展空間，但發展不平衡問題比較明顯，需要優化人口結構和布局，大力推動新一輪區域功能開發，統籌城鄉一體化發展，著力提高全球資源配置能力，深入推進改革開放，引領全市轉型發展。
——新型城市化地區，包括嘉定區、金山區、松江區、青浦區和奉賢區。該區域經濟發展有一定基礎，城鎮建設成效顯現，未來發展潛力較大，但常住人口總量增長較快與新城功能相對滯后的矛盾日益突出，公共服務和資源環境壓力較大，產業面臨轉型升級，產城融合有待深化，需要賦予各區更大的發展自主權，引導人口向新城和重點小城鎮集中，著力推進以集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、城鄉一體為特點的新型城市化。
——綜合生態發展區，即崇明縣。該區域生態環境品質較高，對提升現代化國際大都市功能具有重要作用，但常住人口已有一定規模，經濟社會發展水平相對滯后，其中長興島又是落實國家海洋戰略的重要載體之一，都需要一定發展空間。長江隧橋和崇啟大橋通車后，該區域迎來了發展的新機遇，同時也面臨生態環境保護的新考驗，需要按照建設國家可持續發展實驗區和現代化綜合生態島的要求，加強生態建設和環境保護，引導人口合理分布，促進崇明三島聯動，切實增強可持續發展能力。
限制開發區域，是指具有較強生態保育價值和農業生產價值的區域，需要限制大規模、高強度的工業化、城鎮化開發。
禁止開發區域，是指依法設立的各級各類自然資源保護區域及其他需要特殊保護的區域，這些區域對維護城市生態安全至關重要，禁止工業化、城鎮化開發。
第三節主要目標
根據黨的十八大關于到2020年主體功能區布局基本形成的總體要求，本市推進形成主體功能區的主要目標是：
——功能布局更加清晰。人口與經濟布局更加均衡，全市常住人口總量預期為2650萬左右，各功能區域的主體功能更加突出，與國際經濟、金融、貿易、航運中心和社會主義現代化國際大都市要求相適應的國土空間開發格局基本形成。
——空間結構逐步優化。嚴格控制新增建設用地規模，積極盤活存量土地資源，土地開發強度控制在39%以內，用地結構進一步優化，陸域生態用地總面積達到3500平方公里以上，生態安全和農產品最低保有量得到有效保障。
——用地效率明顯提高。建成區人口密度與資源環境承載能力更加協調，土地利用更趨集約節約，單位建設用地產出明顯提高。基本農田不低于328萬畝，糧食和主要經濟作物生產更加安全、優質、高效。單位面積綠色生態空間蓄積的林木數量、涵養的水量進一步增加。
——區域差距逐步縮小。各功能區域之間在經濟社會發展水平、居民收入、基本公共服務、生態環境等方面的差距逐步縮小，城鄉一體化發展的新格局率先形成，全市發展的均衡性、協調性進一步增強。
——生態環境不斷改善。生態系統穩定性明顯增強，森林覆蓋率力爭達到18%，環境質量得到較大改善，二氧化碳排放強度和主要污染物排放總量持續下降。自然災害防御水平不斷提升，應對氣候變化能力明顯增強。
第四節戰略任務
按照建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市，以及具有較強國際競爭力的長三角世界級城市群核心城市的要求，推進形成主體功能區要著力構建城市化格局和基本生態網絡格局。
構建“兩軸兩帶、多層多核”城市化格局。結合本市空間現狀，深入推進新型工業化和新型城市化，調整優化產業布局和城市空間格局（見附件1圖2）。
——兩軸。優化和提升“城市東西向發展軸”，沿虹橋商務區-虹橋經濟技術開發區-中山公園地區-靜安寺、南京西路地區-人民廣場地區-外灘、陸家嘴地區-張江高科技園區-國際旅游度假區-浦東空港地區，打造體現國際大都市標志性風貌和“四個中心”功能的城市發展主軸。塑造和延伸“城市南北向發展軸”，沿寶山濱江-楊浦濱江-北外灘-外灘、陸家嘴地區-世博地區-徐匯濱江-閔行濱江，打造體現城市歷史文脈和國際化高端服務功能的黃浦江發展軸。
——兩帶。構建“東部沿海濱江發展帶”，依托浦東空港、洋山深水港、滬陜高速公路和規劃中的滬通鐵路等交通樞紐和干線，推進長興島海洋裝備產業基地、國際旅游度假區、大飛機總裝基地、臨港地區、奉賢海灣旅游度假區、上海化學工業經濟技術開發區、金山濱海旅游度假區等重大項目和產業基地建設，形成沿海濱江產業發展帶。構建“西部滬寧滬杭發展帶”，依托虹橋商務區、虹橋綜合交通樞紐和滬寧、滬杭交通干線，以嘉定、青浦、松江等新城為主體，發展西部新城群，形成服務長三角、輻射全國并具有國際競爭力的綜合服務和高端制造基地。
——多層。完善中心城、新城、小城鎮等多層次的城鎮體系，推進新農村建設。加強基礎設施建設，提升綜合交通體系運行和管理水平，完善基本公共服務配套，縮小近郊小城鎮與中心城發展差距，推動中遠郊小城鎮與新城合理分工，全面提高農村發展水平，推進各級城鎮組團化、網絡化、緊湊型發展。
——多核。提升中心城綜合服務功能和國際化水平，推動西部新城群和沿江沿海新城發展。優化提升嘉定新城、松江新城綜合功能，加快奉賢南橋新城和青浦新城建設，大力發展浦東南匯新城，與產業結構調整相結合推進金山新城發展，支持崇明城橋新城走特色發展道路，努力把新城建設成為功能完善、產城融合、用地集約、生態良好的長三角城市群重要組成部分。
構建“環、廊、區、源”基本生態網絡格局。形成多層次、成網絡、功能復合的基本生態格局，促進耕地、林地、園地、濕地等生態用地的保護和發展，按照國家部署，劃定生態紅線，提升城市生態環境品質，改善居民生活環境質量（見附件1圖3）。
——生態“雙環”。建設中心城外環綠帶和市域環形綠帶生態“雙環”，限制中心城蔓延；建設溝通聯系中心城區與外圍綠化空間的16條生態間隔帶，形成中心城區與郊區的生態通道。
——生態走廊。加快建設嘉寶、嘉青、青松、松金、松閔金、黃浦江-金匯港、浦奉、浦東、崇明等9條放射狀、通暢性的生態走廊，實現城市組團的隔離和市域生態空間的互連互通。
——生態保育區。以大面積的基本農田集中區為主，重點建設寶山、嘉定、青浦、黃浦江上游、金山、奉賢西、奉賢東、奉賢-臨港、浦東、崇明等10片生態保育區，加強耕地整理，適當提高林木覆蓋率，形成農田林網復合生態空間。
——基礎性生態源地。加強長江口島群、淀山湖水源地、杭州灣海灣休閑地帶和長江口濕地以及自然保護區的保護，形成基礎性生態源地和生態戰略保障空間。
第三章都市功能優化區
都市功能優化區包括黃浦區、徐匯區、長寧區、靜安區、普陀區、閘北區、虹口區、楊浦區、寶山區和閔行區，2010年常住人口1132.2萬人，占全市總人口數49.2%，地區生產總值占全市比重48%左右。
第一節功能定位
都市功能優化區的功能定位是：傳承歷史文脈、彰顯城市魅力的標志性地區，展現創新活力、發展服務經濟的主要載體，集聚高端要素、提升綜合服務功能的現代化國際化城區。
發展方向是：
——優化空間結構。促進城市公共中心分工協作和功能多元，著力推動服務業沿城市東西向發展軸、城市南北向發展軸及中環、蘇州河等集聚發展，支持寶山、閔行提升城市化和現代化水平。
——嚴格控制人口規模。引導中心城區人口向外疏解，適度降低人口密度，合理控制寶山、閔行地區人口總量，提高大型居住社區的人口服務和管理水平，促進區域內人口均衡分布，努力優化人口年齡結構。至2020年，該區域常住人口占全市常住人口總量的比例預期為45%左右。
——提高服務經濟發展水平。著力增強現代服務業的輻射力和國際競爭力，推進品牌化、網絡化經營，努力打造“上海服務”品牌。積極培育戰略性新興產業，推動科技含量較高的都市產業發展，促進服務業和制造業深度融合。
——增強創新發展能力。注重營造環境，激發創新潛能，著力推進制度創新、管理創新和文化創新。充分發揮科研院所和高校資源優勢，建設企業為主體的城市創新體系，切實增強自主創新能力，加快重點領域和關鍵環節技術突破。
——推進城區升級改造。提升中心城區高端服務功能，加強歷史風貌區、優秀歷史建筑和工業遺存保護，繼續推進舊區改造和舊住房綜合改造，加快推進城中村改造。參照中心城區標準，提高寶山、閔行城市化地區綜合服務功能，加強城郊結合部地區基礎設施和公共服務配套。
——優化城區生態環境。擴大中心城區公共綠地空間，加強綠地和公園保護，加強市容環境綜合治理，維護城市整潔、有序。加強寶山、閔行地區生態用地保護，加快工業區轉型升級，改善區域環境品質。
第二節主要任務
都市功能優化區應加快轉變經濟發展方式，調整優化經濟結構，著力增強高端要素集聚和輻射功能，切實提升區域創新能力和文化軟實力，充分展現現代化國際大都市形象和魅力。
——加強黃浦江沿岸綜合開發，深化外灘金融集聚帶與陸家嘴金融城的聯動發展，加快吸引總部型、功能型、創新型金融機構；顯著提高北外灘地區國際航運服務功能和航運資源配置能力，推動金融與航運融合發展；實施世博地區后續開發，促進與周邊地區的協調發展；加快徐匯濱江地區建設，打造具有綜合功能的高端服務經濟集聚區；加快推進楊浦濱江地區發展，打造歷史文化與現代時尚相融合的現代服務業功能帶；加快寶山濱江發展帶整體開發，大力發展郵輪產業；引導閔行濱江兩岸適度發展，推進功能轉型和結構調整。加強蘇州河整體開發統籌，支持長風、蘇河灣等蘇州河沿岸重點地區提升區域綜合功能，促進兩岸地區協調發展。
——強化城市副中心輻射能力，提升徐家匯知識文化綜合商務區功能，發展高端商務與商業；依托楊浦國家創新型試點城區建設，增強江灣-五角場地區科教創新優勢，基本建成區域性商業商貿中心；完善真如地區綜合服務功能，加快產業結構調整和轉型升級。支持寶山區、閔行區中具備條件的區域提升綜合服務功能，發揮更大集聚輻射作用。
——支持南京路、淮海路、四川北路和環人民廣場、中山公園、靜安寺、豫園等重點區域進一步提升高端商業商務功能，大力發展總部經濟，充分挖掘城市文化底蘊，體現大都市繁榮繁華。
——加快虹橋商務區建設，依托綜合交通樞紐，與虹橋經濟技術開發區等周邊現代服務業集聚區聯動，增強服務長三角、輻射全國的能力，著力打造上海國際貿易中心的新平臺。
——推進紫竹高新技術產業開發區、閔行經濟技術開發區、漕河涇新興技術開發區、市北高新技術服務業園區建設，加大寶山精品鋼鐵基地改造提升力度。推進傳統工業區轉型發展，深化吳淞地區和吳涇地區產業結構調整。
——加快浦江鎮、羅店鎮等國家小城鎮發展改革試點鎮發展，強化產業支撐，增強公共服務能力，促進城鄉統籌。積極推進大型居住社區建設，注重規劃引領，加強基礎設施和公共服務配套，提升社會管理水平。
——基本建成外環綠帶，推動市域環形綠帶建設，加快完善基本生態網絡，形成農田林網復合的生態空間。轉變農業發展方式，積極發展都市農業。加大長江陳行水庫、黃浦江上游水源地保護力度。加強南大地區環境綜合整治。
第四章都市發展新區
都市發展新區即浦東新區，2010年常住人口504.7萬人，占全市總人口數21.9%，地區生產總值占全市比重28%左右。
第一節功能定位
都市發展新區的功能定位是：“四個中心”的核心功能區，戰略性新興產業的主導區，國家改革示范區。
發展方向是：
——推進形成“一軸三帶”空間布局。推進建設陸家嘴-浦東空港發展軸，優化提升以小陸家嘴和世博地區為核心的沿黃浦江高端服務業發展帶，加快建設以外高橋港區、浦東空港和洋山深水港為核心的濱江沿海發展帶，打造以若干產業園區為主體的中部發展帶。
——優化人口結構和布局。聚焦金融、航運、貿易、戰略性新興產業等重點領域，依托國際人才創新試驗區建設，大力吸引高端人才和緊缺人才。引導人口向浦東南匯新城、川沙新鎮等重點小城鎮集聚，加快完善大型居住社區配套功能。至2020年，該區域常住人口占全市常住人口總量的比例預期為23%左右。
——提升資源配置能力。集聚金融機構，推進金融創新，加快建設陸家嘴金融城。完善現代航運服務體系，拓展高端服務功能，形成“三港”“三區”聯動發展格局。大力吸引高能級貿易主體，推動內外貿聯動，促進貿易與金融融合發展，積極推動外高橋國際貿易示范區建設。
——增強產業創新發展活力。以推進張江國家自主創新示范區建設為契機，完善技術創新、科技金融和人才等政策體系，營造良好的創新環境。依托重大產業項目、重大產業基地，優化調整產業結構，不斷增強戰略性新興產業的創新引領作用。
——率先實現農業現代化。加快轉變農業發展方式，積極發展都市高效生態農業，擴大與國內外農業合作，加快農業與二三產業融合，在農業科技引領、農產品品牌培育、農機裝備現代化、農產品質量安全控制和監管等方面走在全市前列。
——促進綠色低碳發展。按照率先轉型的要求，積極推進低碳試點，著力提升循環經濟發展水平，推進水、大氣等環境綜合治理。加強生態建設，保護重要生態功能區，形成良好的人居生態環境，努力成為可持續發展的生態文明示范地區。
——推動改革先行先試。深入推進浦東綜合配套改革試點，率先轉變經濟發展方式，在政府管理體制、科技體制、服務業體制、城鄉統籌制度等重點領域和關鍵環節改革取得率先突破，發揮好示范帶動作用。
第二節主要任務
都市發展新區要高舉浦東開發開放旗幟，著力提升全球資源配置能力和區域創新能力，大力發展現代服務業和戰略性新興產業，加快推進城鄉一體化發展，不斷增強綜合服務功能和國際競爭力。
——推進陸家嘴地區深度開發和擴容，加強陸家嘴金融貿易區建設，提高金融機構集聚度和影響力，積極推進國家金融創新試點在浦東先行先試，加強與外灘金融集聚帶聯動發展，成為上海國際金融中心建設的核心區域。
——著力推進“三港”“三區”聯動發展，建設高效統一的管理服務網絡和平臺，完善保稅區和口岸監管模式，加快建設國際航運發展綜合試驗區和外高橋國際貿易示范區。強化浦東空港的航空樞紐地位，提升外高橋和洋山深水港區功能，完善配套服務功能，促進“三港”“三區”和祝橋鎮等周邊地區協調發展。
——加快推進世博地區開發，加強基礎設施和公共服務配套，提升高端服務功能，積極打造集文化博覽創意、總部商務、高端會展、旅游休閑和生態人居于一體的國際文化交流中心、市民公共活動中心和服務經濟集聚區。促進花木城市副中心發展。
——提高張江、金橋地區自主創新能力，培育發展戰略性新興產業。強化張江高科技園區的創新功能、產業功能和服務功能，優化人才發展環境，打造國際一流的自主創新示范區和新興科技城。發揮金橋出口加工區產業融合優勢，建設具有國際先進水平的生產性服務業集聚區、先進制造業基地和生態工業示范區。
——加快國際旅游度假區和川沙新鎮協調發展。推進迪士尼大型主題樂園建設，大力培育旅游休閑、文化創意等產業，完善商業零售、住宿餐飲等服務配套，打造世界級的國際旅游度假區。深化川沙新鎮全國小城鎮發展改革試點，提升綜合功能，切實增強對國際旅游度假區的配套和服務能力，實現共同發展。
——加快臨港地區發展，著力吸引重大項目集聚，完善產業區生產生活配套，打造代表國家水平、具有國際競爭力的高端裝備制造和戰略性新興產業基地；增強浦東南匯新城的城市功能，促進產城融合和人口集聚，建設生態宜居的綜合性、現代化濱海新城。
——合理規劃農業生產布局，大力發展設施農業、生態農業、種源農業和品牌農業，把特色農業與加工開發、貿易服務、鄉村旅游等相結合，提升農業整體功能，高起點建設浦東新區國家現代農業示范區。
——優化生態空間結構，充分發揮耕地、綠地、林地、園地、濕地的生態效益，加大九段沙濕地、南匯東灘濕地、濱江森林公園、濱海森林公園等重要生態地區的保護力度，構筑生態安全網絡。大力建設臨港地區、世博地區等低碳發展實踐區，推進高橋石化等地區產業結構調整和環境綜合整治。
第五章新型城市化地區
新型城市化地區包括嘉定區、金山區、松江區、青浦區和奉賢區，2010年常住人口595.4萬人，占全市總人口數25.9%，地區生產總值占全市比重22%左右。
第一節功能定位
新型城市化地區的功能定位是：具有全球競爭力的先進制造業基地和重要的戰略性新興產業基地，統籌城鄉、區域協調發展的主要載體，支撐創新驅動、轉型發展的戰略空間和新增長極。
發展方向是：
——統籌規劃國土空間。適度擴大城鎮居住空間，減少農村居民點。推動工業園區轉型升級，保障戰略性新興產業用地，加大規劃產業區塊外產業結構調整力度，引導企業向園區轉移。完善基本農田保護制度，促進基本農田集中連片。加強文化遺產、歷史風貌區和優秀建筑保護。
——完善城鎮體系。按照長三角城市群重要組成部分的定位，建成若干功能完善、產城融合、用地集約、生態良好的新城。優化小城鎮布局，實施有重點、有層次、有步驟的小城鎮發展戰略。扎實推進新農村建設，全面提高農村發展水平。
——促進人口集聚。加強新城、重點小城鎮、大型居住社區的基礎設施建設、基本公共服務配套和基層社會管理力量，穩步推進農民宅基地置換，引導人口向新城和重點小城鎮集中，努力實現本地就業、本地居住。至2020年，該區域常住人口占全市常住人口總量的比例預期為29%左右。
——優化提升產業能級。依托重點工業區和產業基地，優化提升先進制造業，培育發展戰略性新興產業，形成若干具有較強國際競爭力的產業集群。加快建設一批現代服務業集聚區，推動有條件的開發區發展生產性服務業，大力發展與新城功能相匹配的生活性服務業。
——增強農業綜合生產能力。穩定以糧食、蔬菜為主的農業生產，積極推進水產養殖和水生經濟作物生產，合理配套畜禽養殖。加大農業投入力度，加強農業基礎設施建設和農業科技創新，提升農機裝備現代化應用水平，著力提升農業組織化程度，鼓勵發展休閑農業，推動農業與二、三產業融合發展。
——推動綠色低碳發展。優先支持新城開展低碳發展試點，加大對新城綠化建設的支持力度。積極推動產業基地、工業區按照循環經濟的理念進行園區建設和產業鏈布局，提高能源資源利用效率，實施清潔生產，確保發展的質量和效益。
——提升生態環境質量。加大生態建設和環境保護投入力度，推進生態綠地建設和保護，加強區域水環境治理，加大重點地區環境保護、工業區綜合整治和農業面源污染防治力度。統籌海洋環境保護與陸域污染防治，保護海岸線資源。
第二節主要任務
新型城市化地區要著力推進產業結構優化升級，加快新城和重點小城鎮發展，扎實推進新農村建設，加強生態建設和環境保護，加快形成城鄉一體化發展的新格局。
——支持嘉定新城、松江新城增強綜合服務功能，建設長三角地區綜合性節點城市。支持奉賢南橋新城加快發展，建設杭州灣北岸綜合性服務型核心城市。支持青浦新城加快發展現代服務業，增強城市綜合集聚輻射能力。支持金山新城優化調整產業結構，增強對周邊地區發展的服務帶動作用。
——支持南翔鎮、江橋鎮、徐涇鎮、趙巷鎮、九亭鎮等主動對接虹橋商務區，著力發展商貿服務業和文化創意產業。支持楓涇鎮按照中小城市標準，適度超前配置基礎設施和公共服務設施。支持安亭鎮、小昆山鎮、金澤鎮、練塘鎮、廊下鎮、青村鎮等全國小城鎮發展改革試點鎮加大改革力度，提升經濟社會發展水平。
——扎實推進新農村建設，優化中心村布局，推進村莊改造、歸并和自然村落保護。優先安排與農民生產生活相關的農田水利、供水和污水處理、抗災防災、信息等基礎設施建設，加快推進農村道路、危橋和電網改造和燃氣服務站點建設。加強農村基本公共服務，建立農民增收長效機制，深化農村改革。
——發揮國家新型工業化產業示范基地帶動作用，提升國際汽車城產業能級，促進上海化學工業經濟技術開發區與周邊地區協調發展，支持松江出口加工區等工業園區、開發區轉型升級，打造若干戰略性新興產業示范區和生產性服務業集聚區。
——發揮佘山國家旅游度假區、淀山湖地區歷史文化和山水資源優勢，以重大功能性項目為載體，完善基礎設施配套，加強生態建設和環境保護，進一步放大國家旅游度假區效應，推動區域資源整合、聯動發展，打造西部山水游憩與休閑度假旅游區。
——促進杭州灣北岸地區的糧菜和瓜果等特色農業發展，推進國家級基本農田保護示范區建設。強化黃浦江上游地區農業基地化和設施化建設，促進水稻種植、水產養殖和水生經濟作物生產。穩定滬北遠郊水稻和蔬菜生產，種養結合促進生態循環農業發展。支持有條件的地區開發特色農業旅游。
——加大黃浦江上游水源地保護力度，加強水源涵養區的水環境整治，推進水源涵養林建設和保護，切實減少農業面源污染和生活污染，加強太浦河等黃浦江上游河道兩岸地區及船舶污染控制，確保黃浦江上游開放性水源安全。
——加強生態環境建設，嚴格保護生態用地，提高綠化覆蓋率，維護金山三島自然植被和生態功能，建設沿海防護林帶。加強杭州灣北岸化工集中區環境綜合整治，建設防污染綠化隔離帶。保護嘉定、松江、青浦江南水鄉風貌，提升奉賢、金山地區濱海環境品質。
第六章綜合生態發展區
綜合生態發展區即崇明縣，包括崇明島、長興島和橫沙島，2010年常住人口70.3萬人，占全市總人口數3.1%，地區生產總值占全市比重不足2%。
第一節功能定位
綜合生態發展區的功能定位是：國家可持續發展實驗區，現代化綜合生態島，上海可持續發展的重要戰略空間。
發展方向是：
——優化完善功能布局。將崇明島崇中分區建設成為以森林度假、信息數據、休閑居住為主的中央森林區，將崇東分區建設成為以生態居住、休閑運動、國際教育為主的科教研創區和門戶景觀區，將崇南分區建設成為人口集聚的田園式新城和新市鎮區，將崇北分區建設成為以生態農業為主的規模農業區和戰略儲備區，將崇西分區建設成為以國際會議、濱湖度假為特色的景湖會展區；將長興島建設成為以船舶和海洋工程裝備為主的海洋裝備島；將橫沙島作為支撐綜合生態島建設和全市未來可持續發展的戰略儲備空間。
——引導人口合理分布。根據功能定位和產業布局，在三島范圍內統籌就業和居住，提高陳家鎮、城橋新城和長興島基礎設施和公共服務水平，促進人口集聚。嚴格控制常住人口增長，引導外來從業人員有序流動。至2020年，該區域常住人口占全市常住人口總量的比例預期為3%左右。
——加強生態環境保護。立足建設現代化綜合生態島，加強水資源、水環境、水生生物資源保護和綠化林業建設，完善環境基礎設施體系，發展綠色經濟和循環經濟，著力提高生態環境品質，打造市民群眾休閑度假的生態后花園。
——發展高效生態農業。加強基本農田保護，提高農業基礎設施建設和農機裝備配備標準，創建國家級生態農業標準化綜合示范縣。保持糧食生產適度規模，擴大特色農產品生產，提高崇明農產品知名度，打造崇明特色農產品品牌。優化農業結構，培育發展種源農業，加快發展綠色食品加工業，促進生態型休閑觀光農業發展。
第二節主要任務
綜合生態發展區要加強生態建設和環境保護，積極探索低碳發展模式，因地制宜地發展與主體功能相適應的產業，穩步提高基本公共服務水平，推進經濟社會可持續發展。
——發展崇明特色農業，加快崇明島特色農副產品基地建設，發展北部現代高效生態農業實驗區，穩步提高無公害、綠色、有機農產品種植面積。扶持農民專業合作社和農業龍頭企業，鼓勵農產品加工企業向現代農業園區集中，完善農產品市場流通體系。
——加強綠化林業建設，培育一批生態公益林、水源涵養林，推進公共綠地和公園建設。科學開發利用灘涂資源，實施濕地動態保護。加強野生動植物及棲息地保護，推進各級自然保護區建設。加大水源地建設和保護力度，充分發揮青草沙水源地功能，建設東風西沙水源地。
——推進重點城鎮建設，支持陳家鎮加快功能性項目引進，促進現代服務業集聚區發展，提高城鎮服務能力，建設低碳生態示范社區；支持城橋新城建設，增強對周邊地區發展的服務帶動作用，成為上海北翼生態宜居的現代化田園濱江城市。加強農村基礎設施建設，推進道路、危橋改造、能源、污水和垃圾等基礎設施建設，提高基本公共服務水平。
——加快發展現代服務業，依托生態環境優勢，重點發展生態旅游、會議度假、康體療養、休閑運動等產業，積極發展信息服務業，拓展和豐富現代商貿業態，培育中高端養老產業，積極引入各類優質教育和培訓資源，促進具有區域特色的現代服務業發展。
——促進長興海洋裝備島發展，依托國家新型工業化產業示范基地建設，優先發展船舶與海洋工程裝備及配套產品，拓展產業鏈，提升產業附加值，加快長興生產性服務業功能區建設。推進長興島基礎設施和功能性項目建設，完善社會服務功能。
——進一步優化橫沙島功能定位，在保持優良自然環境的基礎上，增強基礎設施的服務保障能力，加強環境治理，提升整體環境質量。
第七章限制開發區域
限制開發區域主要包括生態保育區、生態走廊和生態間隔帶，這些區域具有較強的生態保育價值和農業生產價值，需要限制大規模、高強度的工業化、城鎮化開發。
第一節功能定位
限制開發區域的功能定位是：保障農產品供給安全的重要區域，城市生態功能的維護區，防止城市無序蔓延的關鍵屏障，改善城市環境品質和滿足市民游憩需求的主要基地。
開發和保護原則是：
——擴大綠色空間。有序推進生態建設，合理確定生態用地比例，逐步提高林木覆蓋率，保持農業生產空間，促進基本農田集中連片建設。
——加強農業生產。實施最嚴格的耕地保護制度，劃定一定蔬菜、養殖基地，穩定糧食、蔬菜生產，完善農業基礎設施建設，改善農業生產條件，提高農業綜合生產能力。
——提高生態效益。強化生態環境保護，促進綠地、林園地、耕地、濕地、水面等各類生態要素有機整合，形成功能復合的生態網絡體系，發揮生態空間最大效益。
——引導人口轉移。嚴格控制人口規模，按照自主、自愿的原則，引導人口逐步向限制開發區域外轉移，有序引導遠郊農民轉移就業，減少農村居民點。
第二節主要任務
限制開發區域要加強基本農田保護，保障全市農產品有效供給，加快基本生態網絡建設，保障城市生態安全，加大對農村地區的支持力度，促進區域協調、可持續發展。
——探索建立數量質量并重的耕地保護機制，加強基本農田集中區耕地整理，加大農業投入力度，提高技術裝備水平，支持高效生態農業和特色農業發展。適度開展農田林網建設，切實減少農業污染，充分發揮基本農田的基礎生態功能。
——加快建設中心城外環綠帶、市域環形綠帶、生態間隔綠帶和生態走廊，加強生態片林建設。合理利用郊區生態資源，選擇部分具備條件的生態公益林改造為郊野公園，擴大市民群眾游覽休閑的生態空間。
——加大飲用水水源二級保護區和準保護區保護力度，加強區域內污染源風險防控，推進污水收集管網建設，提升水源地安全保障能力。實施濕地動態保護，加強野生動植物及棲息地保護。
——支持有條件的鄉鎮因地制宜發展農產品精深加工、農業觀光、生態旅游等產業，切實提高工業園區循環經濟水平。加大對農業為主和生態建設任務較重鄉鎮的支持力度，重點加強與農民生產生活相關的基礎設施建設，完善農村基本公共服務配套。穩步開展農民宅基地置換工作，有序推進分散農村居民點的適度集中。
第八章禁止開發區域
根據法律法規和有關規定，本市禁止開發區域分為國家和市級兩級，包括各級自然保護區、國家森林公園、國家地質公園、國家濕地公園、一級水源保護區，以及市政府確定的其他禁止開發區域。
第一節功能定位和區域范圍
禁止開發區域的功能定位是：保護自然文化資源的重要區域，珍稀動植物基因資源的保護地，確保生態安全和水源安全的重要空間。
禁止開發區域的區域范圍是：
——自然保護區，包括九段沙濕地國家級自然保護區、崇明東灘鳥類國家級自然保護區、長江口中華鱘自然保護區和金山三島海洋生態自然保護區。
——國家森林公園，包括佘山國家森林公園、東平國家森林公園、海灣國家森林公園和共青國家森林公園。
——國家地質公園，即崇明島國家地質公園。
——國家濕地公園，即崇明西沙國家濕地公園。
——一級水源保護區，包括黃浦江上游一級水源保護區、長江青草沙一級水源保護區、長江陳行一級水源保護區和崇明東風西沙一級水源保護區。
今后新設立的自然文化資源保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園、國家濕地公園、國際重要濕地、國家重要濕地和一級水源保護區等各級各類禁止開發區域，自動列為本市禁止開發區域（見附件1圖4）。
第二節管制原則
禁止開發區域要依據法律法規和相關規劃，實施強制性保護，嚴格控制人為因素對自然生態和文化自然遺產原真性、完整性的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動。
各級自然保護區。要依據《中華人民共和國自然保護區條例》、《全國主體功能區規劃》和本規劃確定的原則、本市自然保護區相關管理辦法及規劃進行管理。
——構建核心區、緩沖區和實驗區三層管理機制。嚴禁在核心區開展任何生產建設活動；除必要的科學實驗外，嚴禁在緩沖區開展其他任何生產建設活動；除必要的科學實驗以及符合自然保護區規劃的旅游等活動外，嚴禁在實驗區開展其他生產建設活動。
——慎重開展自然保護區內交通、通信、電網設施建設，能避則避，必須穿越自然保護區的，要符合相關管理辦法及規劃，并開展對保護區影響的專題評價。
國家森林公園。要依據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、《中華人民共和國野生動植物保護條例》、《森林公園管理辦法》、《全國主體功能區規劃》和本規劃確定的原則及森林公園規劃進行管理。
——除必要的保護設施和附屬設施外，禁止從事與資源保護無關的任何生產建設活動。
——在森林公園內以及可能對森林公園造成影響的周邊地區，禁止進行采石、取土、開礦、放牧以及非撫育和更新性采伐等活動。
——建設旅游設施及其他基礎設施等必須符合森林公園建設規劃，逐步拆除違反規劃建設的設施。
——根據資源狀況和環境容量，對旅游規模進行有效控制，不得對森林及其他野生動植物資源等造成損害。
——不得隨意占用、征用和轉讓林地。
國家地質公園。要依據《世界地質公園網絡工作指南》、《全國主體功能區規劃》和本規劃確定的原則進行管理。
——除必要的保護設施和附屬設施外，禁止其他生產建設活動。
——在地質公園及可能對地質公園造成影響的周邊地區，禁止進行采石、取土、開礦、放牧、砍伐以及其他對保護對象有損害的活動。
——未經管理機構批準，不得在地質公園范圍內采集標本和化石。
國家濕地公園。要依據《國家濕地公園管理辦法》、《全國主體功能區規劃》和本規劃確定的原則進行管理。
——國家濕地公園可分為濕地保育區、恢復重建區、宣教展示區、合理利用區和管理服務區，實行分區管理。濕地保育區不得進行任何與濕地生態系統保護和管理無關的活動；恢復重建區僅能開展培育和恢復濕地的相關活動；宣教展示區可開展以生態展示、科普教育為主的活動；合理利用區可開展不損害濕地生態系統功能的生態旅游等活動；管理服務區可開展管理、接待和服務等活動。
——禁止擅自占用、征用國家濕地公園的土地。禁止在國家濕地公園內開（圍）墾濕地、采石、取土、修墳、開礦、商品性采伐林木、放牧、獵捕鳥類等；禁止從事房地產、度假村、高爾夫球場等任何不符合主體功能定位的建設項目和開發活動。
一級水源保護區。要依據《中華人民共和國水污染防治法》、《上海市飲用水水源保護條例》、本規劃確定的原則和水源保護區相關規劃進行管控。
——除黃浦江上游水源外，對一級水源保護區實行封閉式管理。在黃浦江上游一級水源保護區內，除符合相關規定的船舶可以通行外，禁止船舶停泊、裝卸以及其他與保護飲用水水源無關的活動。
——禁止新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目，已經建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目必須拆除或者關閉。
——禁止從事網箱養殖、旅游、游泳、垂釣和其他可能污染水源的一切活動。
第三節近期任務
在“十二五”期間，對現有禁止開發區域進行規范。主要任務是：
——完善劃定禁止開發區域范圍的相關規定和標準，對各類禁止開發區域進一步界定范圍、核定面積（見附件2）。界定范圍后，原則上今后不再進行單個區域范圍的調整。
——進一步界定自然保護區中核心區、緩沖區、實驗區的范圍。對森林公園、地質公園等禁止開發區域，確有必要的，也可劃定核心區和緩沖區，并根據劃定的范圍進行分類管理。
第九章政策措施
本規劃是統籌本市空間開發各項政策和制度安排的基礎平臺。各區縣和有關部門要根據本規劃，調整完善相關規劃和政策，建立健全有利于形成主體功能區的法規規章、體制機制、規劃和政策體系。
第一節財政政策
——完善財稅管理體制。根據各功能區域發展導向，深化市與區縣財政管理體制改革，完善財政分配關系，進一步完善財力與事權相匹配的財政體制。支持都市功能優化區大力發展現代服務業，加快產業結構調整；支持都市發展新區金融、航運和科技創新等領域發展，促進新一輪功能開發；支持新型城市化地區加快發展先進制造業，進一步增強內生發展動力；支持綜合生態發展區加強生態建設和環境保護，促進綠色發展。完善土地出讓收支管理，進一步加大對中心城區舊區改造、重點區域和規劃產業區塊發展的支持力度。
——完善財政轉移支付機制。加大對新型城市化地區、綜合生態發展區和人口導入地區等財力困難區縣轉移支付力度，促進基本公共服務均等化。完善財政教育投入機制，加大財政教育轉移支付力度，促進基礎教育均衡發展。加大市對大型居住社區補助力度，進一步研究完善人口導入與導出區縣橫向財力結算制度，增強人口導入地區基本公共服務保障能力。完善生態補償轉移支付辦法，加大生態補償力度，提高生態補償資金使用效益。
——探索建立特定公益項目補償機制。對能源設施和通道、殯葬設施、污水污泥處理設施等公益項目，探索市級統籌和區縣間協調負擔機制。健全垃圾處置區縣橫向補償機制，改善生活垃圾轉運及處置設施周邊環境。
——加強區縣對鄉鎮財政的統籌保障。完善區縣以下財政管理體制，加強鄉鎮財政資金管理，深化“鄉財區（縣）管”改革，完善激勵機制，促進鄉鎮財政均衡發展。加大區級財政對生態和農業功能為主鄉鎮的投入力度。
第二節投資政策
——明確政府投資重點。根據財權事權相匹配原則，明確各功能區域差別化投資重點，實行按照主體功能區域安排和按照領域安排相結合的政府投資政策。支持都市功能優化區城市運行保障設施、生態環境設施和公共服務配套設施建設；支持都市發展新區重大功能性設施建設；支持新型城市化地區基礎設施、農業服務、生態環境、高新技術產業化、城鎮化和基本公共服務等領域設施和項目建設；支持綜合生態發展區生態環境保護、農業綜合生產能力建設及重點城鎮發展。逐步提高上述投資重點領域市級投入比例，加大對區縣政府的補貼支持力度。
——加大政府對重點地區的投資力度。推動政府投資向新城和人口導入區傾斜；加強虹橋商務區、世博園區、國際旅游度假區、佘山國家旅游度假區、臨港地區等重點地區及其周邊地區的基礎設施建設；加大對中心城區蘇州河以北地區、寶山和閔行等基礎設施和社會事業相對薄弱地區的投入力度。
——引導社會資本參與投資建設。引導社會投資進入符合區域主體功能的基礎設施、社會事業等領域，推動民營企業加大對自主創新和轉型升級的投入力度，鼓勵社會投資參與重點地區開發建設。優化投資環境，創新投融資政策，結合專項資金支持，不斷完善社會資本投資補助和貼息等政策。鼓勵商業銀行和其他金融機構對符合區域發展方向的社會投資項目提供融資支持。
——加強限制開發區域投資建設管理。提高限制開發區域內項目準入標準，嚴格項目審批管理程序，適時提高項目決策層級，引入公眾參與，加強社會監督。
第三節產業政策
——推動產業發展。按照形成服務經濟為主產業結構的目標，支持都市功能優化區和都市發展新區著力提升現代服務業能級和國際化水平，培育壯大具有較強自主創新能力的戰略性新興產業；支持新型城市化地區加快推進新型工業化，大力發展戰略性新興產業和現代服務業；支持綜合生態發展區積極發展具有區域特色、發揮區域優勢的現代服務業。
——優化產業布局。強化主體功能定位在修訂產業導向和用地指南、編制相關規劃、安排重大項目和資金中的引導作用，促進各功能區域產業合理布局。推動服務業沿城市東西向發展軸、城市南北向發展軸及中環等現代服務業集聚帶和新城集聚發展。加快推進規劃產業區塊外產業轉型調整，促進工業項目向產業基地和國家級、市級開發區集聚。加大高橋、吳淞、吳涇和南大等重點地區結構調整力度。
——完善產業目錄。修訂本市產業發展重點支持目錄，制定產業結構調整淘汰類指導目錄和產業轉移指導目錄，進一步明確各功能區域鼓勵、限制和禁止的產業導向，推動產業結構調整優化。
——嚴格產業項目準入制度。對產業類項目實行全市統一的占地、耗能、耗水、資源回收率、資源綜合利用率、工藝裝備、“三廢”排放和生態保護等強制性準入標準，鼓勵各區縣實行高于全市的準入標準，促進產業綠色發展。
——完善產業退出機制。鼓勵各功能區域通過財政、土地、節能環保等手段，有序引導不符合主體功能定位的產能向外轉移或淘汰，推動區域內產業轉型升級。
第四節土地政策
——合理控制土地開發強度。實施最嚴格的土地利用制度，科學確定各功能區域土地開發強度，分類設定基本農田、建設用地、生態空間等控制線。嚴格控制新增建設用地規模，調整優化供應結構，新增建設用地計劃指標向重點發展地區和新城傾斜。
——深化完善土地審批制度。進一步完善“批項目、核土地”制度，優化審批流程，精簡審批環節。推行土地供應與用地績效相掛鉤。進一步加強工業項目用地審批，確保新增工業項目落在規劃產業區塊范圍內。
——加大存量用地盤活力度。加強對已供土地動態監管，加大閑置土地分類處置力度。不斷完善存量建設用地高效利用激勵機制。推進城鄉建設用地增減掛鉤試點，探索實行城鄉人地掛鉤和地區之間人地掛鉤的政策。
——實行最嚴格的耕地保護制度。嚴格規范農用地管理，進一步完善耕地保護目標責任制度和基本農田生態補償機制，禁止擅自改變基本農田的用途和位置，確保耕地數量和質量。
第五節農業政策
——支持農業地區加快發展。調整財政支出、固定資產投資、信貸投放結構，保證各級財政對農業投入的穩步增長。加大強農惠農富農政策支持力度，組織實施種養殖直接補貼、生態農業建設補貼和綜合性補貼，完善補貼動態調整機制。完善主要地產農產品最低保有量制度，推進“菜籃子”工程，確保糧食、蔬菜等主副食品有效供應。
——提高農業現代化水平。加大對農業科技項目的支持力度，加快農業科技成果轉化和應用，積極發展都市高效生態農業和種源農業，提高農業組織化程度，大力培育農產品品牌，加強農產品市場流通體系和質量安全體系建設。
——推進循環農業發展。加強農村污水治理，控制農業面源污染，大力推進秸稈綜合利用。發展高效節水農業，提高農業灌溉水有效利用率。推動工廠化種植和養殖，提高土地利用效率。
——促進農業與二、三產融合發展。鼓勵以農業為主的鄉鎮因地制宜發展農產品精深加工，鼓勵有條件的地區發展都市觀光農業，對農家樂、觀光農園、生態林旅游景點等農業旅游項目建設給予政策支持。
第六節人口與人才政策
——完善人口宏觀調控。堅持計劃生育基本國策，逐步完善政策，促進人口長期均衡發展。以集聚人才，優化人口結構為核心，適度調控常住人口增長速度。按照“穩定就業、穩定居住”的要求，積極穩妥推進戶籍制度改革，完善居住證制度及相關政策體系。構建重大建設項目與人口發展政策銜接協調機制。
——完善人口綜合服務。按照“屬地化管理、市民化服務”的原則，進一步加強社會管理和人口服務，推進各項基本公共服務政策與戶口性質脫鉤，逐步將有穩定就業和穩定住所的外來常住人口納入教育、衛生醫療、社會保障、就業、住房保障等基本公共服務體系，保障符合條件的常住人口平等享有基本公共服務和同等的權益。積極應對人口老齡化，完善養老服務格局和為老服務體系。
——優化人才發展環境。制定有利于人才創新創業的支持政策，實施人才安居工程，優化人才的醫療、子女教育和文化環境，提高青年人才的歸屬感。完善有利于人才向新城集聚的相關支持政策。鼓勵醫療衛生、教育、農業科技等領域急需人才向偏遠、薄弱地區合理流動。
第七節環境政策
——有效控制污染物排放總量。實行嚴格的污染物排放標準和總量控制指標，嚴格實施“批項目，核總量”制度，建立和完善排污許可證制度，進一步削減都市功能優化區、都市發展新區和新型城市化地區污染物排放總量，嚴格控制綜合生態發展區污染排放。
——強化污染防治。進一步完善環境影響評價制度，鼓勵發展循環經濟和清潔生產，實施“區域限批”和“行業限批”，引導產業園區轉型升級。強化環境風險防范，加強重大環境基礎設施、城市交通設施、重化工區等周邊規劃控制，加快重點地區環境綜合治理。嚴格控制機動車總量增長，加大高污染車輛淘汰力度。
——加強水資源和水環境保護。嚴格控制用水總量增長，合理配置水資源，提高用水效率，完善水功能區監督管理制度，加強水資源管理責任考核。加大水源地保護力度，加強河道整治和生態修復，切實防治人為水土流失。
——深化環境資源價格改革。建立科學合理的水價形成機制，完善排污收費制度，提高主要污染物排污費，建立居民生活垃圾處置收費制度，按照國家部署適時開征環境稅。
第八節應對氣候變化政策
——實行能源消費總量控制制度。對各區縣和重點產業園區，分解落實差別化的能源總量和節能降耗指標，加強年度考核。進一步完善“批項目、核能耗”制度，嚴格控制新增高耗能項目。
——提高資源能源利用效率。深入推進重點領域節能，積極發展循環經濟，開展低碳試點，促進低碳技術和產品研發應用，實施低碳產品標準、標識和認證制度，建立節能降耗長效機制。完善重要能源價格形成機制，制定差別化的能源價格政策。健全節能市場化機制，推廣合同能源管理，鼓勵發展碳金融市場，開展碳排放交易試點。
——鼓勵高效清潔能源發展。嚴格控制煤炭消費總量，基本實現零增長，擴大“基本無燃煤區”范圍。積極增加市外來電和天然氣供應，加強電網、氣網建設，提高天然氣管網覆蓋率。大力支持發展新能源和可再生能源。
——提高適應氣候變化能力。積極推進林業建設，加強灘涂濕地保護，提高碳匯能力。優化調整城市供電、供氣、供水、通信等生命線工程建設運行標準，提高城市抵御臺風、風暴潮、暴雨洪澇等氣象、海洋災害的預警預報和應急處置能力。加強海岸帶保護，強化應對海平面升高的適應性對策。
第十章規劃實施
本規劃在本市各類空間規劃中居總控性地位，市有關部門和各區縣政府要切實采取有力措施，嚴格落實責任，確保規劃順利實施。
第一節市有關部門的職責
發展改革部門。負責規劃實施的組織協調，適時開展規劃評估和修訂，會同有關部門制定適應主體功能區發展要求的投資、綜合性的產業和人口政策，分解能源總量和節能降耗指標，配合市委組織部建立有利于推進形成主體功能區的績效考核評價體系。
經濟信息化部門。負責制定適應主體功能區要求的工業發展和信息化建設政策。
商務部門。負責制定適應主體功能區要求的商業發展政策，分類指導商業布局和商務設施建設。
科技部門。負責制定適應主體功能區要求的科技政策，建立適應主體功能區要求的區域創新體系。
監察部門。配合市委組織部建立有利于推進形成主體功能區的績效考核評價體系，負責規劃實施中的監督檢查。
財政部門。負責制定適應主體功能區要求的財政政策。
建設交通部門。負責制定適應主體功能區要求的城市建設管理和交通政策。
農業部門。負責制定適應主體功能區要求的農業發展政策。
環境保護部門。負責制定適應主體功能區要求的生態環境保護政策，分解污染物排放總量指標，協調、監督自然保護區、森林公園和水源保護區等的環境保護工作。
規劃國土部門。負責組織編制城市總體規劃和土地利用總體規劃，制定適應主體功能區要求的土地政策，會同有關部門組織調整劃定基本農田，并落實到地塊和農戶。
水務（海洋）部門。負責制定適應主體功能區要求的水務（海洋）發展與管理政策。
統計部門。負責協調相關部門核定、匯總、分析與主體功能區相關的指標和數據。
綠化市容部門。負責制定適應主體功能區要求的綠化市容政策，指導森林公園的建設和管理。
市政府法制機構。負責依法審核有關部門提出的適應主體功能區要求的相關法規規章草案。
地震、氣象部門。負責組織編制地震、氣象等自然災害防御和氣候資源開發利用等規劃，參與制定自然災害防御政策。
其他各有關部門。依據本規劃，根據需要組織編制相關領域專項規劃，制定相關政策。
此外，市委組織部牽頭會同有關部門建立有利于推進形成主體功能區的績效考核評價體系。
第二節區縣政府的職責
各區縣政府要根據本規劃提出的各功能區域功能定位、主要任務和政策導向，制定落實方案，切實組織規劃實施。
要遵循國家和本市主體功能區規劃的各項要求，完善規劃編制、項目審批、土地管理、人口管理和生態環境保護等工作制度。要合理把握開發時序，區分近期、中期和遠期，實施有序發展。
第三節評估修訂
發展改革部門要制定規劃實施方案，建立規劃動態評估與修訂機制，認真開展評估，并根據評估結果，對規劃修訂提出建議。
各區縣、各有關部門要對本規劃實施情況進行跟蹤分析，注意研究新情況，解決新問題。
第四節績效評價
根據各功能區域的功能定位和發展任務，市委組織部牽頭，會同發展改革和監察等部門在已有區縣考核評價辦法的基礎上，建立健全體現主體功能導向的績效考核評價辦法。完善數據統計制度，確保考核評價的客觀公正。強化考核結果運用，有效引導各地區、各有關部門推進形成主體功能區。
附件1
圖1 上海市主體功能區劃分圖
圖2 上海市城市化戰略格局示意圖
圖3 上海市生態安全戰略格局示意圖
圖4 上海市禁止開發區域分布圖
附件2
上海市禁止開發區域一覽表
| 類型 | 名稱 | 面積范圍（平方公里） | 位置 | 級別 |
| 自然保護區 | 九段沙濕地國家級自然保護區 | 420.2 | 浦東新區 | 國家級 |
| 崇明東灘鳥類國家級自然保護區 | 241.55 | 崇明縣 | 國家級 | |
| 長江口中華鱘自然保護區 | 695.6 | 崇明縣 | 市級 | |
| 金山三島海洋生態自然保護區 | 10.2 | 金山區 | 市級 | |
| 國家森林公園 | 佘山國家森林公園 | 4.01 | 松江區佘山鎮 | 國家級 |
| 東平國家森林公園 | 3.55 | 崇明縣東平林場 | 國家級 | |
| 海灣國家森林公園 | 10.65 | 奉賢區海灣鎮 | 國家級 | |
| 共青國家森林公園 | 1.31 | 楊浦區殷行街道 | 國家級 | |
| 國家地質公園 | 崇明島國家地質公園 | 145 | 崇明縣 | 國家級 |
| 國家濕地公園 | 崇明西沙國家濕地公園 | 3.63 | 崇明縣 | 市級 |
| 一級水源保護區 | 黃浦江上游一級水源保護區 | 4.2 | 閔行區馬橋鎮；松江區車墩鎮、石湖蕩鎮、葉榭鎮；青浦區練塘鎮 | 市級 |
| 長江青草沙一級水源保護區 | 79 | 崇明縣長興鄉 | 市級 | |
| 長江陳行一級水源保護區 | 6.9 | 寶山區羅涇鎮 | 市級 | |
| 崇明東風西沙一級水源保護區 | 待水庫建成后另行劃定 | 崇明縣 | 市級 |