一、摘要
《上海市內河港口管理辦法》（簡稱《內河港口辦法》）自1991年實施以來已有28年。其間，《內河港口辦法》雖然經過6次修改，但均未觸及其核心制度。隨著本市港口建設的不斷發展，《內河港口辦法》需要進一步審視。我委開展了立法后評估工作，采取委托評估方式，根據《上海市規章立法后評估辦法》設定的評估要求，對《內河港口辦法》開展立法后評估工作。目前，評估工作已經基本完成，形成的主要評估結論如下：
一是，從制度規范性的角度，《內河港口辦法》沒有明顯違反上位法之處，其核心制度在一般法缺位的時期發揮過重要作用，但是，由于該規章基于過時的內外港區分管理的模式，在《港口法》實行內外港統一管理的背景下，已經欠缺現實的合理性。規章整體符合公平、公正的原則，與其他規章基本能夠相互協調。由于文本嚴重過時，絕大多數內容均已不適應社會經濟的發展。
二是，從實施有效性的角度，行政相對人對《內河港口辦法》的知曉度較高，滿意度則不佳。《內河港口辦法》的大部分條文都已經缺乏可行性，社會效果有效。配套制度的建設已經不再圍繞《內河港口辦法》展開。由于該規章的文本與現實脫節較為嚴重，其執行的有效性較差，適用情況非常有限，行政主管部門以執行上位法為主。實施過程中仍至少存在5個方面的問題，包括區別管理內外港的模式已經被取消、“一區一港”的設置原則無法適應實際情況、多數條文已經為新法所完善、部分條文與上位法高度重復和部分條文無法執行等。
經過調研，盡管《內河港口辦法》實際已經無法實行，但是實施部門仍然在執行與港口有關的法律、地方性法規和部門規章時，較好地履行了法律賦予的職責，效果是顯著的。
在評估中，發現《內河港口辦法》在實施過程中仍至少存在以下5個方面的問題：
1．區別管理內外港的模式已經被取消，存在的必要性降低
《內河港口辦法》立法后評估的核心問題，就是在《港口法》統一管理內外港的大背景下，是否還需要對內河港口進行獨立管理。
多數主管部門均認為，可以考慮《內河港口辦法》的廢止問題，因為上海港口早已實質性地不區分內外港，在適用法律方面是同等對待的；《內河港口辦法》已經實質性地被其他法律法規所取代，沒有獨立的、特殊化的制度，其歷史使命已經完成。絕大多數行政相對人也不認為有必要繼續區分內外港。
2．“一區一港”的設置原則不適應實際情況
《內河港口辦法》規定，內河港口的設置原則是一區一港原則。實際上，本市最終只設立了一個內河港，并未按照一區一港的原則進行配置。目前，除蘆潮港區和外高橋港區外，其余港區均未能實現選址落地。內河公共港區的建設也處于停滯狀態。
內河港及內河港區設置的現狀，實際上反映了內河港在本市經濟發展中地位的不斷弱化。內河港的建設，需要高等級航道建設的支持，需要周邊省市內河航運一體化的規模效應；同時，由于城市發展在土地、環保等方面要求的不斷提高，具有一定污染性的內河港區、碼頭、經營人受到的限制也越來越多。可見，《內河港口辦法》關于“一區一港”的設定，不符合當前本市發展的實際，應當重新考慮設置原則
3．多數條文已經為新法所補充、完善
較為典型的，是使用內河港區岸線的申請文件。《內河港口辦法》第七條規定，申請使用內河港區岸線的，必須遞交上級主管部門的批準文件、縣（區）級以上河道主管部門關于防汛安全的審查意見、所申請使用岸線地段的地形圖和《上海市內河港區岸線使用申請表》。
而實踐中，依照《辦事指南》，已經不再使用《上海市內河港區岸線使用申請表》，而是《上海港口岸線使用申請表》；不是簡單的岸線地段的地形圖，而是建設項目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖，不是縣（區）級以上河道主管部門關于防汛安全的審查意見，而是海事、航道部門關于建設項目的意見；增加了申請人情況及相關證明材料（如營業執照）和建設項目工程可行性研究報告或者項目申請報告的要求。
依照《內河港口辦法》，岸線使用審批通過后就應當核發港口岸線使用證。實踐中，依照《辦事指南》，岸線使用審批通過后，還需要申請港口岸線使用證，需要遞交《上海港口岸線使用核準登記申請表》、建設項目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖、規劃和國土部門出具的用地規劃許可或者有關的土地權屬證明材料、交通運輸部或者市交通委出具的岸線使用批準文件、申請人情況及相關證明材料（如營業執照）和建設項目批準（備案）文件、建設項目初步設計報告及批準文件等。
4．部分條文與上位法高度重復
經過梳理，《內河港口辦法》第五條關于港口規劃的主要內容，與《上海港口條例》第五條基本重合；第六條“港區”的概念，與《港口法》第三條“港口”的概念基本重合；第三十一條關于行政處罰和罰款收繳的規定，與《行政處罰法》第三十九條和第四十九條基本重合；第三十二條關于行政復議和行政訴訟的規定，與《行政復議法》第五條和第十二條基本重合。
5．部分條文與現實脫節而無法執行
較為典型的，有《內河港口辦法》第十五條將裝卸作業區分為“營業性裝卸”和“非營業性裝卸”，依照《港口法》《上海港口條例》已無此種區分，統一為“港口經營”；第二十一條所稱的“國家指令性計劃”已不屬于常態性事項；第二十四條所稱的“上海市交通運輸業統一票據”、第二十五條所稱的“貨物港務費”都已經不存在；第二十六條所稱的“港口規費”也屬于統收統用，并不區分內外港等。
針對上述問題，評估的建議主要是：廢止《內河港口辦法》。
總之，《內河港口辦法》的評估結果較差，主要的制度已經喪失規范性作用，應當根據實際情況，考慮廢止問題。
二、評估工作基本情況
2019年4月—10月，我委組織開展了《內河港口辦法》的立法后評估工作。為了做好這項工作，采取委托評估方式：委托上海海事大學對《內河港口辦法》進行評估。
（一）評估對象的基本情況1．評估對象的立法及修改情況綜述
1991年8月31日，《內河港口辦法》由市政府第5號令公布，共三十四個條文，自1991年11月1日起實施。迄今已經實施近30年。1997年12月14日、2001年1月9日、2004年7月1日、2010年12月20日、2012年2月7日和2015年5月22日，市政府對《內河港口辦法》進行了六次修改，除主管機關名稱的變更之外，主要的變化是減少行政審批事項和行政收費、完善行政審批程序、增加行政處罰力度、明確主管機關。
2．評估對象的上位法及下位法、其他城市類似立法的情況
2003年6月28日，《中華人民共和國港口法》[1]（簡稱《港口法》）頒布，成為《內河港口辦法》的上位法。2005年12月29日，《上海港口條例》[2]頒布，亦為《內河港口辦法》的上位法。
除此之外，由于《內河港口辦法》設定了本市內河港口建設規劃、行業準入的許可要件及違法行為的行政處罰，因此，《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》，亦為其上位法。
《內河港口辦法》沒有規定法律適用的規則，與上位法及同位階規范性文件的適用，應當依照《立法法》的有關規定確定。
（二）評估工作的目標及重點1．評估工作的目標
《內河港口辦法》的實施部門包括市交通委員會、市航務管理處、區交通行政主管部門和區航務管理所。
《港口辦法》中的行政相對人，是內河港口經營人，包括在本市內河港口從事內河裝卸業務的企業、專用碼頭單位、私營企業和個體工商戶，在本市內河港口從事營業性內河裝卸服務業務的單位和在本市內河港口建設碼頭以及在港區內使用岸線，進行施工作業、從事與裝卸生產有關的工程項目的單位。
內河港口行業還涉及作為托運人的相關貿易和貨主企業。根據項目的實際情況及評估難度，以有代表性的內河港口使用企業的評價，作為評估中的一個重要指標。
圍繞目的/任務，合理設計評估指標，以客觀的方法，盡可能地獲取真實的信息，公正地給出評估結論。
2．評估任務的重點
根據《上海市規章立法后評估辦法》第十條“評估標準”之規定，制度規范性和實施有效性是規章后評估的主要方面。
其中，實施有效性是評估的重點。評估工作，不僅要運用科學的方法，搜集到真實、充分的信息，客觀反映《內河港口辦法》實施的社會效果，也要側重分析實施中存在的主要問題和原因，為決策機構提出建議或意見。
（三）評估采取的方法與過程1．召開專題座談會
2019年6月21日上午，委相關處室、市航務處、浦東新區建交委、寶山區建交委、嘉定區交通委等部門的代表參加了專題座談會。座談會還邀請了城投環境、城建物資和金石物流等三家企業，作為內河港口經營人代表，一并了解相關情況。事先準備了詳細的座談會方案，包括此次立法后評估的背景介紹及33個針對性問題。通過會議，詳細了解了內河港口行政主管部門和行政相對人對于《內河港口辦法》立法及實施的基本看法。
2．發放評估調查問卷并有效回收
2019年6月27日，向市交通委、市航務處、市區航務管理所、閔行區航務管理所、嘉定區航務管理所、寶山區航務管理所、松江區航務管理所、青浦區海事所、奉賢區航務管理所、崇明區航務管理所等主管部門，發放問卷共計55份，問卷在7月23日內全部回收，回收率100%。
同時，向上海市申東木材有限公司、上海市環境油品發展有限公司、上海市仕順市政道路材料有限公司等100家內河港口經營人或使用人，按照每家企業1份的數量，發放調查問卷共計100份。調查問卷的行業覆蓋率達到21.4%，采集的數據具有相當的代表性。問卷在7月23日內全部回收，回收率100%。
調查問卷回收后，發現絕大多數問卷的填寫質量較高，較多問卷對《內河港口辦法》的重點條款，提出了意見和建議。
專題座談會與問卷調查的有效開展，為評估報告的寫作，奠定了堅實的基礎。
3．召開專家座談會
2019年4月18日召開了專家座談，由于到會的，均為港口行業的專家，在充分準備的情況下，向與會專家咨詢了項目的關鍵性問題。專家的意見對于保障評估報告的質量，起到了十分重要的作用。
4．完善評估報告
結合調研和專家意見等，對評估報告進行了進一步的修改和完善，最終形成立法后評估報告。
三、評估具體情況
項目的評估指標體系如下表所示：
| 一級指標 | 二級指標 | 評估值 |
| 制度規范性 | 是否存在與上位法相抵觸的內容 | 定性 |
| 制度措施是否合理 | 定性 | |
| 是否符合公平、公正的原則 | 定性 | |
| 是否適應社會經濟發展的需要 | 定性 | |
| 是否存在與其他規章不相協調的內容 | 定性 | |
| 實施有效性 | 公眾、行政相對人等對規章及其主要制度的知曉度、滿意度 | 定性 |
| 制度措施是否可行 | 定性 | |
| 相關配套制度建設情況 | 定量 | |
| 規章的執行情況和效果 | 定量 | |
| 實施中存在的主要問題以及原因 | 定性或定量 |
（一）評估指標體系評價表述方法的優化1．總體評估與核心條款評估相結合
《上海市規章立法后評估辦法》第十條規定，評估單位應當從制度規范性及實施有效性兩個方面進行評估，并且應當以實施有效性為重點開展評估。第十一條規定，評估單位可以對規章進行全面評估，也可以根據實際需要，對規章的主要制度或者核心條款進行重點評估。
《內河港口辦法》共計34個條文，權利義務關系相對簡明、調整范圍相對集中和具體、行政相對人群體數量相對有限。
根據座談會上主管部門的介紹，截止2018年底，本市內河港口經營人為467家，生產泊位830個；危險品企業有23家，危險品泊位有41個；港口經營人呈大規模遞減的變化。據文獻報道，2017年，本市共有近1200家內河港口企業，依托干支銜接的內河航道網分布于9個郊區和市區（蘇州河、虬江）。[3]
同時，內河港及內河航運仍在不斷弱化，2018年的吞吐量為4650萬噸；830個泊位中，靠泊等級最大的，是黃浦江上的糧食倉儲，約為3000噸；而最小的靠泊等級，僅為50噸，靠泊等級在1000噸的只有89個。而據文獻報道，2017年，本市共有各類內河碼頭泊位937個，內河碼頭長度44.9公里，內河碼頭貨物年通過能力1.07億噸。[4]
由于《內河港口辦法》實施情況不佳、需要認真考慮其廢止的問題，整體性的、宏觀的評估不足以全面反映《內河港口辦法》的各項評估指標，并就廢止問題做出全面、客觀的評價。因此，在總體評估的基礎上，應當對該辦法的核心條款進行重點評估，以充分論證其運行的實際情況和廢止的必要性。
2．制度規范性與實施有效性評估相區分
同時，對制度規范性和實施有效性的評估工作，進行了細分：
（1）制度規范性主要依據查詢上位法的有關規定，并通過對實際案例的了解，經過內部討論、咨詢法律專家等方法，獨立、客觀地進行評估。總體評估的部分，以制度規范性評估為主；
（2）實施有效性主要依據座談會及調查問卷了解的實際情況，盡可能以客觀的語言予以表述，避免以較為主觀的“非常好”“較好”“一般”和“差”等評估表達，而是以問題為導向，對《內河港口辦法》逐條進行訪談或問卷調查，得出具體和針對性的結論。核心條款評估的部分，以實施有效性評估為主。
（二）總體評估情況1．《內河港口辦法》基本符合制度規范性的要求（1）與上位法的抵觸情況
《內河港口辦法》的制定，盡管早于多部上位法（《中華人民共和國港口法》《上海港口條例》以及《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》等），但是經過后續多次修改，并不存在與上位法顯著抵觸的內容。行政主管部門在座談會及調查問卷中，均未反映實質性的抵觸情況。亦未發現《內河港口辦法》存在明顯的違反上位法的情形。
（2）制度措施的合理性
《內河港口辦法》作為我國關于內河港口最早的地方性規章，在當時實施內外港區別管理的時空背景下，具有相當的前瞻性和合理性，有效地緩解了一般法缺失的問題。
《內河港口辦法》由于制定較早，與現實脫節的情況較為嚴重。但是，制度措施的合理性指標，應當與實施有效性指標有所區別，不能以大多數條款無法有效實施的現狀，簡單地評判制度措施的合理性，并得出否定的結論。
《內河港口辦法》是一部制定時間近30年的地方政府規章，而立法后評估的制度設計，現實性較強，并未充分考慮時間維度的問題。為求評估的客觀性，本項指標應當根據時空環境做出分割性的評價。
在2003年《港口法》制定前，《內河港口辦法》根據當時的管理體制，將內港與外港相互區別管理的模式制度化，并就一般法缺失的情況進行了有效的補充，諸多條款起到了一般法的作用，在當時的法律環境下，并不存在顯著的不合理之處。
2003年《港口法》制定之后，內外港管理逐漸走向統一。2005年市人大還制定了《上海港口條例》，將上海港的管理制度進一步具體化。從各省市之后制定有關《港口法》的地方性法規、地方政府規章的情況看，絕大多數省市并不區分內外港，《內河港口辦法》作為專門針對內河港口的管理辦法，其制度措施的合理性和必要性已經大為降低，核心條文在現在的時空環境下，不再具有較強的合理性。
因此，從制度措施合理性的角度，《內河港口辦法》在歷史上發揮過重要作用，有一定的合理性；由于情勢變更，其當前的合理性受到了嚴重影響。
（3）公平、公正原則的符合情況
《內河港口辦法》的制定，最初是為了解決本市內河港口管理無法可依的問題，是此方面全國最早的地方性制度文件。從文本看，結構完整、內容翔實，對于調整事項的規定，措辭上較為平衡，權利義務的設定沒有背離良法之目的。
結合制定時的社會經濟條件，《內河港口辦法》基本滿足了當時對內河港口的管理需求，有效地保護了港口經營人的合法權益，就違法行為的處罰問題，提供了較為充分的執法依據，基本符合公平、公正的原則，具有較強的歷史價值。
但是，隨著經濟水平的發展，《內河港口辦法》中個別條文的權責分配，不可避免地出現了失衡。例如，據主管部門反映，根據《內河港口辦法》第二十七條第（四）項或第（五）項，頂格處罰僅為2000元，在實務操作中已經失去震懾的意義，權責出現失衡。
總之，在制定之初，《內河港口辦法》的權利義務設定，基本符合公平公正原則，但是經過近30年的時空變換，個別條款的權責失衡問題已經比較突出。
（4）社會經濟發展的適應情況
客觀而言，《內河港口辦法》在制定之初是適應社會經濟發展的，為管理內河港口提供了法律依據，規范了港口規劃行為，保護了港口經營人的合法權益，促進了內河航運的發展。
但是，《內河港口辦法》實施已近30年。30年期間，上海港口的面貌有了根本性的變化，內外港口統一管理的制度安排早已落地，內河港口獨立管理的必要性、合理性已經不復存在。30年期間，大量的一般法、上位法生效，《內河港口辦法》填補一般法缺位的歷史使命已經基本結束。
《內河港口辦法》的文本過時，且實施效果不佳，與社會經濟發展存在相當大的脫節。該規章已經不適應當前本市發展港口行業的基本需求，不適應社會經濟的發展。
（5）與其他規章的協調情況
《內河港口辦法》屬于較早制定的地方政府規章，主要調整本市內河港口的規劃、建設、管理和經營等問題。
2009年，交通運輸部頒布了《港口經營管理規定》[5]；2018年，頒布了《港口工程建設管理規定》[6]。根據《立法法》第八十二條之規定，兩部部門規章與《內河港口辦法》具有同等效力。
經過條文的梳理，沒有發現《內河港口辦法》與《港口經營管理規定》和《港口工程建設管理規定》存在明顯的抵觸情況。由于部門規章制定較晚，內容更為翔實，因此實踐中適用部門規章的頻率要明顯高于《內河港口辦法》。
行政主管部門及行政相對人在座談會及調查問卷中，均未反映與其他規章存在不協調的情況。
綜上所述，從制度規范性的角度，考慮到一定的時空環境，《內河港口辦法》基本符合立法后評估的要求，5個二級指標中，只有1個存在明顯的不符點（社會經濟發展的適應情況）；無論是行政主管部門，還是行政相對人，對于《內河港口辦法》的制度規范性評價均較為正面，實踐中亦未發現與上位法及其他規章沖突的實例。
綜合認為，《內河港口辦法》基本符合制度規范性的要求。
2．《內河港口辦法》的實施有效性存在較為嚴重的缺陷
（1）公眾、行政相對人等對規章及其主要制度的知曉度、滿意度
由于《內河港口辦法》僅為特定行業的政府規章，調整范圍有限，不涉及自然人主體和市民日常生活，公眾的知曉度較低，滿意度測算不具有評估意義。評估工作主要針對行政相對人進行測評。
在調研中發現，盡管適用范圍與其他一般法高度重疊，港口經營人、貨主企業對于《內河港口辦法》熟悉程度相對較高，在調查問卷中回答“不清楚”“不了解”“不知道”的比例較低。
同時，由于《內河港口辦法》文本的過時問題較為嚴重，行政相對人對于《內河港口辦法》提出的意見和建議較為集中，綜合認為，該辦法目前的滿意度不佳。
（2）制度措施的可行性
在調研中發現，《內河港口辦法》的核心制度多被其他一般法所取代，適用頻率愈來愈低。在適用頻率較低的前提下，行政主管部門并未反映執法缺乏依據的情況，行政相對人也未反映法律缺位的情況，可見，《內河港口辦法》的可行性已經相對減弱。
該辦法中的較多規定，因為制定時空環境變化而失去可操作性。例如，《內河港口辦法》第十五條規定，內河港口裝卸分為營業性裝卸和非營業性裝卸。但根據《港口法》和《港口經營管理辦法》的規定，港口裝卸作業已經不再區分營業性和非營業性；又例如，第二十四條規定的“上海市內河裝卸費用收取規則”“上海市交通運輸業統一票據”、第二十五條規定的“貨物港務費”和第二十六條規定的“港口規費”等，目前均已被取消。
（3）相關配套制度建設情況
關于《內河港口辦法》的配套制度，可以分兩個歷史階段去考察。
《港口法》頒布以前，市政府制定了包括《內河港口辦法》在內的、有關港口的少量地方政府規章。例如，1989年，市政府頒布了《上海港口專用碼頭管理辦法》[7]；1992年，頒布了《上海港口岸線管理辦法》[8]等。上述地方政府規章，與《內河港口辦法》一起，構成一個調整港口、碼頭、岸線的制度體系，在一般法缺位的時空環境中，起到了填補空白的作用。
《港口法》頒布以后，《內河港口辦法》的主要內容，逐漸被其他一般法所取代，之后的諸多相關配套制度，主要依據《港口法》和《上海港口條例》展開。
2009年，交通運輸部頒布了《港口經營管理規定》；2018年，頒布了《港口工程建設管理規定》。與此相應的，2011年，市交通委頒布了《上海港口經營管理實施辦法》[9]；2016年，頒布了《關于港口行政處罰的裁量基準》等規范性文件。
《港口法》頒布以后，《內河港口辦法》的必要性進一步降低，有關配套制度之展開，并非以《內河港口辦法》為中心，而是以其他一般法為基礎。從此意義上而言，《內河港口辦法》的配套制度，因為主體制度的過時而失去建立之必要。配套制度是否缺位的問題，亦失去評估的價值。
（4）規章的執行情況和效果
在調研中，大多數主管部門和港口經營人對于《港口法》制定以前的規章執行情況和效果表示肯定。
隨著《港口法》《上海港口條例》《港口經營管理規定》和《港口工程建設管理規定》等法律、行政法規、地方性法規、部門規章的頒布，區分管理內外港的模式被統一管理內外港的模式所取代，有關港口的行政法律體系日益完善。《內河港口辦法》文本與現實脫節的情況比較嚴重，因此適用的空間越來越狹窄，頻次也越來越少。目前，主管部門主要適用的，就是《港口法》《上海港口條例》和《港口經營管理規定》等，執行《內河港口辦法》的情況已經很少，沒有顯性的執行效果可供評估。
綜合上述情況，由于《內河港口辦法》已經不適應本市當前港口發展和管理的需要，其執行情況不佳，效果不顯著。
（5）實施中存在的主要問題以及原因
在調研中發現《內河港口辦法》存在以下方面的問題：
①區別管理內外港的模式已經被統一管理的模式所取代，《內河港口辦法》存在的必要性逐漸降低
《內河港口辦法》立法后評估的核心問題，就是在《港口法》統一管理內外港的大背景下，是否還需要對內河港口進行獨立管理。
多數主管部門均認為，可以考慮《內河港口辦法》的廢止問題，因為上海港口早已實質性地不區分內外港，在適用法律方面是同等對待的；《內河港口辦法》已經實質性地被其他法律法規所取代，沒有獨立的、特殊化的制度，其歷史使命已經完成。絕大多數行政相對人也不認為有必要繼續區分內外港。
也有少數意見認為，《港口法》主要針對全國各個港口的管理，而《內河港口辦法》比較細化，第四條對于職權的劃分比較清晰，內港和外港在規模上區別較大，應該分別管理。
《內河港口辦法》第四條確實屬于對于《港口法》和《上海港口條例》在職權分配上的細化，但該條的內容，完全可以由其他規范性文件涵蓋；而《內河港口辦法》并未設定特殊的管理制度，實際適用也以《港口法》和《上海港口條例》為主，沒有發現不適用《內河港口辦法》會產生何種影響的問題；
②“一區一港”的設置原則無法適應實際情況
《內河港口辦法》第三條規定，“本市內河港口的設置原則是一縣、一區（特指浦東新區、寶山區、閔行區、嘉定區、金山區，下同）設一港，市區設一港。一個內河港口可劃定若干內河港區。”實際上，本市最終只設立了一個內河港，并未按照一區一港的原則進行配置。
依照本市規劃，計劃建設10個主要、重要內河港區及43個一般內河港區，[10]包括蘆潮港、外高橋、羅蕰3個主要內河港區和蕰東、安亭、塔匯、六團、三墩、錢橋和漕涇7個重要內河港區。一般內河港區包括合慶港區、曹路港區、楊盛港區、江橋港區、浦江港區、北沙港港區、俞塘港區、婁塘港區、徐行港區、南翔港區、工業區港區、外岡港區、白鶴港區、練塘港區、華新港區、老港港區、祝橋港區、新場港區、惠新港區、朱涇港區、石化港區、金衛港區、呂巷港區、張堰港區、興塔港區、亭林港區、朱行港區、楓涇港區、錢橋港區、南橋港區、海港港區、柘林港區、青村港區等。
目前，除蘆潮港區和外高橋港區外，其余港區均未能實現選址落地。內河公共港區的建設也處于停滯狀態。
內河港及內河港區設置的現狀，實際上反映了內河港在本市經濟發展中地位的不斷弱化。內河港的建設，需要高等級航道建設的支持，需要周邊省市內河航運一體化的規模效應；同時，由于城市發展在土地、環保等方面要求的不斷提高，具有一定污染性的內河港區、碼頭、經營人受到的限制也越來越多。可見，《內河港口辦法》關于“一區一港”的設定，不符合當前本市發展的實際，應當重新考慮設置原則；
③多數條文實行的制度，已經為新法所補充、完善
例如，《內河港口辦法》第七條規定，申請使用內河港區岸線的，必須遞交上級主管部門的批準文件、縣（區）級以上河道主管部門關于防汛安全的審查意見、所申請使用岸線地段的地形圖和《上海市內河港區岸線使用申請表》。
而實踐中，依照《辦事指南》[11]，已經不再使用《上海市內河港區岸線使用申請表》，而是《上海港口岸線使用申請表》；不是簡單的岸線地段的地形圖，而是建設項目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖，不是縣（區）級以上河道主管部門關于防汛安全的審查意見，而是海事、航道部門關于建設項目的意見；增加了申請人情況及相關證明材料（如營業執照）和建設項目工程可行性研究報告或者項目申請報告的要求。
依照《內河港口辦法》，岸線使用審批通過后就應當核發港口岸線使用證。實踐中，依照《辦事指南》，岸線使用審批通過后，還需要申請港口岸線使用證，需要遞交《上海港口岸線使用核準登記申請表》、建設項目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖、規劃和國土部門出具的用地規劃許可或者有關的土地權屬證明材料、交通運輸部或者市交通委出具的岸線使用批準文件、申請人情況及相關證明材料（如營業執照）和建設項目批準（備案）文件、建設項目初步設計報告及批準文件等。
④部分條文與上位法高度重復
正如前文所述，《內河港口辦法》制定之際，并沒有一般法可供參考，實際上暫時性地起到了一般法的作用。然而，隨著一般法的不斷制定、完善，《內河港口辦法》的部分條文與上位法重復。
例如，第五條關于港口規劃的主要內容，與《上海港口條例》第五條基本重合；第六條“港區”的概念，與《港口法》第三條“港口”的概念基本重合；第三十一條關于行政處罰和罰款收繳的規定，與《行政處罰法》第三十九條和第四十九條基本重合；第三十二條關于行政復議和行政訴訟的規定，與《行政復議法》第五條和第十二條基本重合；
⑤部分條文與現實脫節，已經失去執行的意義
例如，第二條使用的“單位”“私營企業”“個體工商戶”等用語明顯帶有時代烙印，2018年，由于《中華人民共和國私營企業暫行條例》正式廢止，私營企業不再是一類法定主體，當前，也不再有個體工商戶從事內河港口經營；第十五條將裝卸作業區分為“營業性裝卸”和“非營業性裝卸”，依照《港口法》《上海港口條例》已無此種區分，統一為“港口經營”；第二十一條所稱的“國家指令性計劃”已不屬于常態性事項；第二十四條所稱的“上海市交通運輸業統一票據”、第二十五條所稱的“貨物港務費”都已經不存在；第二十六條所稱的“港口規費”也屬于統收統用，并不區分內外港等。
綜上所述，從實施有效性的角度，《內河港口辦法》未能符合立法后評估的要求，5個二級指標均存在明顯的不符點；整體上而言，無論是行政主管部門，還是行政相對人，對于《內河港口辦法》的實施有效性評價均較低，執行效果不佳。
綜合認為，《內河港口辦法》未能符合實施有效性的要求。
（三）核心條款評估情況1．總則性條款
《內河港口辦法》第一條、第二條、第三條和第四條屬于該規章的總則性規定。
第一條規定，為了加強本市內河港口管理，維護港口正常秩序，充分發揮內河港口的集散樞紐功能，根據國家有關規定，結合本市具體情況，制訂本辦法。
依照《港口法》和《上海港口條例》，區別管理內外港已成為過去式。無論是基于上位法，亦或是基于《辦事指南》中的規定，內外港統一管理已是較為穩定的、長期的管理模式，調研中沒有發現存在實質性的問題。
第二條設定了《內河港口辦法》的適用對象和適用范圍。其中，適用對象包括的“私營企業”已經不再是法定的一類民事主體，而本市港口經營人也不再有個體工商戶。
依照《港口法》和《上海港口條例》，其調整范圍應為港口規劃、建設、維護、經營、管理及其相關活動，應當針對行為而非特定主體。界定行政相對人的做法已經不符合當前的立法通常模式。
同時，《內河港口辦法》適用的經營活動，僅限于裝卸作業。而依照《港口法》第二十二條第三款的規定，港口的運營活動并不限于裝卸，應包括碼頭和其他港口設施的經營，港口旅客運輸服務經營，在港區內從事貨物的裝卸、駁運、倉儲的經營和港口拖輪經營等。《內河港口辦法》第六條定義港區功能時，也包含了為旅客和貨物運輸提供服務的內容。由此可見，從適用范圍而言，《內河港口辦法》已經落后于上位法的調整原則，歷史局限性較強。
第三條規定，本市內河港口的設置原則是一縣、一區（特指浦東新區、寶山區、閔行區、嘉定區、金山區，下同）設一港，市區設一港。一個內河港口可劃定若干內河港區。
但是，實際上本市只設立了一個港口。內河港區的建設也因內河航運發展趨弱而進展緩慢。而內河港區的概念，實際上與《港口法》規定的“港口”的概念相重合，也不再具有實際的可操作性。
第四條規定，市交通行政管理部門是本市內河港口的主管部門，其所屬的上海市航務管理處具體負責全市內河港口的管理工作并直接管理市區的內河港口。區一級交通行政管理部門負責各自轄區內的港口管理工作，其所屬的區航務所具體管理本區內河港口。
該條的規定，與《港口法》《上海港口條例》和《港口經營管理規定》的職權設定沒有本質區別，僅僅細化了市航務管理處和區航務所的具體分工。關于內部分工的設定，可以通過其他規范性文件調整，該單獨條款不構成保留《內河港口辦法》的必要條件。
2．內河港口的規劃
《內河港口辦法》第五條和第六條是該規章關于內河港口規劃的規定。
第五條規定，本市內河港口發展規劃，應當按照《中華人民共和國城鄉規劃法》的有關規定和交通運輸發展的需要，根據統籌兼顧、綜合利用的原則，并符合上海市總體規劃、土地綜合利用規劃以及江河流域綜合規劃的總體要求，由市交通行政管理部門負責編制。該規劃在征求市規劃、土地、水利、環保等部門的意見并報市人民政府批準后實施。
該條的內容已經嚴重滯后。
依照《港口法》第七條和第八條之規定，港口規劃的原則性表述已被大幅度更新，不再采用第五條的內容。
從規劃的法定要件看，《港口法》增設了“編制港口規劃應當組織專家論證，并依法進行環境影響評價”和“港口規劃包括港口布局規劃和港口總體規劃”等《內河港口辦法》沒有設定的內容。
《港口法》第十二條還規定，港口規劃的修改，按照港口規劃制定程序辦理。《內河港口辦法》沒有考慮到規劃修改的問題。
依照《上海港口條例》第五條之規定，本市內外港口的總體規劃屬于一個整體，并沒有內河港口規劃的獨立選項。如果推定內外港口可以分別規劃，則內河港口規劃應當經國務院交通主管部門會同市人民政府批準后公布實施。而《內河港口辦法》僅要求市政府批準，在程序上缺少要件。
可見，上位法關于港口規劃部分的內容，較《內河港口辦法》更為全面。本質上而言，由于內外港口早已統一管理，《內河港口辦法》規定的內河港口規劃內容，操作的可行性大為降低。
《內河港口辦法》第六條規定，本辦法所稱的內河港區，系指在內河通航水域沿岸具有船舶停泊、旅客上下、貨物裝卸堆存等設施，為旅客和貨物運輸提供服務，具有一定的平穩水域和相應陸域的場所。
該條定義的概念與《港口法》第三條規定的“港口”概念基本重合，與上位法明顯不協調。《港口法》規定，本法所稱港口，是指具有船舶進出、停泊、靠泊，旅客上下，貨物裝卸、駁運、儲存等功能，具有相應的碼頭設施，由一定范圍的水域和陸域組成的區域。而“港區”，則是“港口”的下位概念。《港口法》第三條第二款規定，“港口可以由一個或者多個港區組成。”
《內河港口辦法》定義的“港區”概念，不能替代、混淆上位法關于“港口”的明確定義。《港口法》的定義不僅效力位階更高，內容也更為全面。
3．內河港區岸線的使用
《內河港口辦法》第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條和第十二條是該規章關于內河港區岸線的使用的規定。相較上位法，該部分的內容存在過時和不完善的問題。
第七條規定了申請必須的四項文件，即上級主管部門的批準文件、區級以上河道主管部門關于防汛安全的審查意見、所申請使用岸線地段的地形圖和岸線使用申請單位填寫的《上海市內河港區岸線使用申請表》。
由于內外港口的統一管理，該條規定在實踐中沒有繼續實施。使用內河港口岸線的申請，主要依照《上海港口條例》第六條和《辦事指南》的規定。
目前，無論內外港，使用港口岸線，存在兩方面的審批，一為“港口岸線使用審批”，需要遞交建設項目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖、申請人情況及相關證明材料（如營業執照）、建設項目工程可行性研究報告或者項目申請報告、《上海港口岸線使用申請表》和海事、航道部門關于建設項目的意見；二為“《港口岸線使用證》核發”，需要《上海港口岸線使用核準登記申請表》、建設項目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖、規劃和國土部門出具的用地規劃許可或者有關的土地權屬證明材料、交通運輸部或者市交通委出具的岸線使用批準文件、申請人情況及相關證明材料（如營業執照）和建設項目批準（備案）文件等。
可見，《內河港口辦法》中規定的申請文件，已經實質性地為上位法所修改、并為《辦事指南》所具體化。
同時，《內河港口辦法》沒有考慮到港口岸線使用人終止使用港口岸線的情況，《上海港口條例》明確規定要辦理港口岸線使用注銷手續，交回港口岸線使用證。
根據調研掌握的情況，目前申請岸線使用的，主要是岸線的臨時使用。
《內河港口辦法》第八條規定，臨時使用港區岸線的單位，必須向港口行政主管部門提出申請。申請的程序參照本辦法的第七條辦理。其中，臨時使用規劃港區內岸線的，港口行政主管部門應當征求河道管理部門的意見。在核準臨時使用岸線的范圍內，使用單位到期終止使用或者因規劃建設需要必須提前終止使用的，應當按港口行政主管部門的要求負責拆除有關設施。
該條規定與《上海港口條例》第八條的規定基本重合。但是，《內河港口辦法》沒有考慮到臨時岸線使用的期限問題，《上海港口條例》明確規定臨時使用港口岸線的期限不得超過兩年。期滿需要續期使用的，續期最長不得超過一年。
實踐中，當前多數的內河港區岸線使用申請為臨時使用申請，而且存在不斷續期的現象。很顯然，《內河港口辦法》的規定存在缺陷，應當依照上位法執行有關制度。
《內河港口辦法》第九條規定，港口行政主管部門應當在接到使用岸線的申請報告及有關文件資料之日起20日內作出許可決定。20日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長10日，并應當將延長期限的理由告知申請人。港口行政主管部門對經審核批準的，發給港口岸線使用證；對不予批準的，給予答復。
盡管《上海港口條例》第八條規定的許可期限為30日，但是，依照《上海市人民政府政府關于公布第四批取消和調整行政審批事項的通知》[12]，港口岸線使用審批、港口岸線臨時使用審批期限由30個工作日縮短為24個工作日。經調研了解，市級航務部門對于《內河港口辦法》規定的時限表示太短，區級則表示較充分，呈現兩級化。在內外港統一管理的大背景下，就岸線申請設立兩個略有區別的許可時限沒有必要，應當相互統一。
《內河港口辦法》第十條規定，已獲準使用岸線的單位，須在六個月內開始建設或者使用。逾期不建設或者不使用的，應當辦理申請延期手續，延期時限為六個月。凡超過延期時限仍不開始建設或者使用的，由原審批機關收回港口岸線使用證。
盡管《上海港口條例》并未規定建設期限，但經調研了解，自2008年以來，沒有新增的內河港區岸線建設情況，因此無法評判該條的適用性和合理性。
《內河港口辦法》第十一條規定，在港區以外的通航水域內，建設單位需使用岸線新建、改建或者擴建碼頭及其相關設施的，應當按有關規定申請審批。有關審批機關在審批前應當征得航務機構同意。
經調查了解，該條所指的“港區以外的通航水域”并不存在，該條所針對的時空環境已經情勢變更，不再符合實際。
《內河港口辦法》第十二條規定，在港區內建設碼頭以外的其他各類工程項目，應當事先征得所在地縣（區）以上航務機構同意，并按規定向規劃、土地、河道管理等有關部門辦理審批手續后，方可進行。
依照《港口法》和《上海港口條例》，目前已經不再區分碼頭工程項目和碼頭以外的其他工程項目。即使工程項目并非《港口法》和《上海港口條例》調整的港口設施，由于一般法的完善，《內河港口辦法》第十二條的必要性已經大為減弱。而依照《上海港口條例》第十條的規定，規劃行政管理部門審批有關建設項目時，應當聽取港口行政管理部門的意見，而非區級（以上）航務機構同意。
較上位法，《內河港口辦法》關于港口岸線使用問題，明顯缺少對如下上位法制度的回應：
《港口法》第十五條規定的環境影響評價制度、第十七條規定的危險貨物作業場所、實施衛生除害處理的專用場所制度、第十八條規定的航標設施以及其他輔助性設施制度、第十九條規定的竣工驗收制度、第二十條規定的基礎設施的建設和維護制度，以及《上海港口條例》第十一條規定的安全預評價制度、第十二條規定的編制勘察、設計文件制度、第十三條規定的施工許可制度、第十四條規定的施工安全監督制度、第十五條規定的竣工試運行制度等。
上位法的規定，明顯比《內河港口辦法》更為詳細、具體。《內河港口辦法》作為下位法，實施上位法的作用不明顯、不突出。
4．內河港口的管理
《內河港口辦法》第十三條和第十四條是有關內河港口管理的規定。相較上位法，該部分的內容相對重復、缺乏必要性。
第十三條規定，港區內的所有單位和進入港區內的船舶、車輛或者個人均應當遵守港口管理和有關安全、治安、消防、環保等方面的法律、法規、規章的規定，并接受相關部門的監督檢查。
第十四條則規定，未經航務機構的同意，任何單位或者個人，不得移動、拆除、毀壞港區內航務機構設置的設施。
在《內河港口辦法》頒布后，《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國安全生產法》等上位法相繼修改或生效，對于港口生產作業的事項對于港口管理的法律環境已經實質性變更。《內河港口辦法》第十三條和第十四條在當前的時空環境下，是一種同義語重復，已經過時且無必要。
5．港口裝卸管理
《內河港口辦法》第十五條至第二十三條，規定了內河港口裝卸活動的分類、開業審批程序、審批權限、變更和注銷營業等事項。相較上位法，該部分的內容缺少經營許可的概念、調整范圍狹窄、過時條款較多。
《內河港口辦法》第十五條規定，內河港口裝卸分為營業性裝卸和非營業性裝卸。營業性裝卸系指在內河港口為社會服務，發生各種方式費用結算的裝卸業務及為裝卸服務的業務；非營業性裝卸系指在內河港口為本單位或者本身服務，不發生各種方式費用結算的裝卸業務。
依照《港口法》和《上海港口條例》的規定，港口裝卸作為港口經營活動的一種，并不區分其營業性。《內河港口辦法》的這種劃分，是計劃經濟時代的遺留，早已不符合當前的實踐，也無法繼續執行。由于《內河港口辦法》缺乏港口經營的概念，因此亦欠缺港口經營許可的概念和制度設計。
《內河港口辦法》第十六條規定，凡要求設立內河裝卸企業，內河專用碼頭單位、私營企業和個體工商戶要求從事營業性內河裝卸業務的，由市、縣（區）港口行政主管部門根據本辦法的有關規定和內河裝卸吞吐量、吞吐能力以及港區現狀等情況綜合平衡后審批。第十七條規定，設立內河裝卸企業，內河專用碼頭單位、私營企業和個體工商戶要求從事營業性內河裝卸業務的，應當符合《中華人民共和國港口法》規定的條件。
依照《港口法》和《上海港口條例》的規定，裝卸作業屬于港口經營活動的一種，首先應當取得港口經營許可。交通運輸部為此還專門制定了《港口經營管理規定》。《內河港口辦法》第十六條和第十七條之規定，沒有在上位法的基礎上做任何實質性的細化，必要性已經大為降低。行政主管部門普遍反映上述兩個條文已經嚴重過時。
《內河港口辦法》第十八條規定：1.凡申請設立內河裝卸企業，市管航道內的專用碼頭單位、市區內的私營企業和個體工商戶要求從事營業性內河裝卸的，向市交通行政管理部門提交《內河裝卸企業（個體）開業申請書》。市交通行政管理部門應當自接到申請書之日起30日內依法作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，頒發港口經營許可證（以下簡稱許可證）；不予許可的，應當書面通知申請人并告知理由。2.其他專用碼頭單位、私營企業和個體工商戶申請從事營業性內河裝卸的，向所在地縣（區）港口行政主管部門提交《內河裝卸企業（個體）開業申請書》。縣（區）港口行政主管部門應當自接到申請書之日起30日內依法作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，頒發許可證；不予許可的，應當書面通知申請人并告知理由。
依照《港口法》和《上海港口條例》的規定，港口經營活動應當取得港口經營許可，該許可應當依法向港口行政管理部門申請。在實踐中，上述規定被理解為屬地化管理，并非完全依照《內河港口辦法》的規定執行。例如，設立內河裝卸企業并非由市一級交通行政管理部門審批，而是根據屬地原則，由管轄的地區交通行政管理部門審批。
《內河港口辦法》第十八條所涉及的申請材料目前也不再使用。依照《辦事指南》，應當遞交：1.自有碼頭經營的，應當提供《港口工程竣工驗收證書》或者港口工程試運行備案證明文件、港口岸線使用證明文件和港區平面布置圖、碼頭前沿近期水深測量圖等港口設施資料；租用他人碼頭經營的，應當提供與碼頭權屬人簽訂的《上海港港口設施（碼頭）租賃合同》；2.由質量技術監督部門頒發的港口機械安全檢驗合格證書；3.港口經營業務申請表；4.負責安全生產的企業主要負責人、安全生產管理人員，應當提供安全生產管理部門頒發的《安全資格證書》；負責港口統計工作的人員應當取得統計上崗資質（內河港區除外）；起重機等特種機械操作人員應當提供特種作業人員上崗培訓證；5.從事砂石、煤炭、礦粉等污染環境貨物裝卸和儲存的，應當提供有關防塵防污制度；6.與港口經營相關的辦公用房、場所的所有權或者使用權證明；7.港口經營基礎設施、設備一覽表；8.經營管理制度、安全生產操作規程、安全生產責任制度、安全培訓教育制度、安全檢查制度、事故報告制度、應急救援預案、港口統計管理制度等規章制度等。
可見，由于時空環境的轉換，《內河港口辦法》中的審批權限和程序，已經較為簡陋，且不為實踐所使用。
《內河港口辦法》第十九條規定，凡持有許可證的單位、私營企業和個體工商戶，要求變更許可證核定范圍或者停業的，應當在30天前向原批準機關辦理審批或者注銷手續。
該條規定與《港口經營管理規定》第十七條、第十九條基本重合。
《內河港口辦法》第二十條規定，內河裝卸企業和專用碼頭單位要求從事危險貨物裝卸的，還應當按有關規定辦理審批手續。
從操作層面而言，該條規定幾乎沒有任何具體內容，相較作為上位法的《上海港口條例》，較為簡陋。《上海港口條例》第三十二條規定了危險貨物港口作業資質認定制度，第三十三條規定了委托從事危險貨物作業的告知制度、第三十四條規定了危險貨物作業的緊急中止制度等，較《內河港口辦法》更為具體、完善。
《內河港口辦法》第二十一條規定，從事營業性內河裝卸的企業應當保證完成國家指令性計劃，接受航務機構的監督、檢查。
如前所述，國家指令性計劃這一用語，仍屬于計劃經濟時代的表述。當前針對港口的國家指令性計劃較為罕見。《港口法》第二十七條的表述為，“港口經營人應當優先安排搶險物資、救災物資和國防建設急需物資的作業。”《上海港口條例》第二十一條的表述則為，“對載運搶險、救災物資和國防建設急需物資的船舶，市港口行政管理部門根據國家有關部門和市人民政府的指令，統一組織指定船舶的靠泊泊位，優先安排作業。港口經營人應當服從指揮。”
《港口法》和《上海港口條例》的表述顯然更加符合當前的時空環境，是對港口經營人保障公共利益的法定義務，更為全面的規定。《內河港口辦法》的規定已經嚴重過時。
《內河港口辦法》第二十二條規定，從事營業性內河裝卸、內河裝卸服務的企業、私營企業和個體工商戶以及專用碼頭單位，應當遵守國家有關規定，從事合法經營，并服從航務機構的監督、管理。
該條規定在制定時有填補一般法缺位的作用，但是目前已無實際意義，遵守法律是港口經營人的明示義務。
《內河港口辦法》第二十三條規定，內河裝卸企業和專用碼頭單位應當按規定向所在地航務機構報送有關企業基本情況和各項經濟技術指標的統計報表。
該條內容與《上海港口條例》第二十七條第二款基本重合。
除此之外，在港口經營范圍內，《內河港口辦法》明顯缺少對如下上位法制度的回應：
《港口法》第二十五條規定的理貨兼業禁止制度、第二十六條規定的環保特別義務、第二十八條規定的收費公示制度、第二十九條規定的公平競爭原則、第三十條規定的行政主管部門報告制度、第三十一條規定的港口經營人保護制度；《上海港口條例》第二十條規定的堆存貨物衛生除害處理制度、第二十二條規定的貨物轉棧儲存制度、第二十五條規定的船舶廢棄物、壓載水接收、處理制度等。
上位法的規定，明顯比《內河港口辦法》更為詳細、具體。《內河港口辦法》作為下位法，實施上位法的作用不明顯、不突出。
6.港口收費管理
《內河港口辦法》第二十四條、第二十五條和第二十六條，該規章關于內河港口收費管理的規定。相較上位法，該部分的內容嚴重過時、無法執行。
第二十四條規定，凡在內河港口從事營業性裝卸作業的，必須按上海市內河裝卸費用收取規則計收裝卸費用，并使用上海市交通運輸業統一票據。
目前，不存在上海市交通運輸業統一票據。
第二十五條規定，航務機構按國家和本市規定征收的貨物港務費、港區岸線使用費等，除國家已有規定外，其費率標準和征收使用辦法，由市交通行政管理部門會同市物價、財政部門根據國家有關規定制定。
目前，內河貨物港務費已經取消。港區岸線使用費的收費標準則由市交通委聯合物價局及發改委制定，通過物價局網站公開，市航務處統一征收。
第二十六條規定，航務機構征收的港口規費，應當用于內河港口的建設和管理。港口規費、管理費的征收和使用應當接受同級物價、財政部門的監督和檢查。
目前，由于內外港統一管理，港口規費并不區分內外港，實踐中也無法區分，該條實際上無法執行。
7.罰則
《內河港口辦法》第二十七條至第三十二條，是該規章關于罰則的規定。“罰則”的表述從法律技術上看已經過時，目前只使用“法律責任”這樣的表述。《內河港口辦法》罰則大部分的內容與上位法重復，個別條款處罰金額失去震懾價值，已經過時。
第二十七條規定，六種違反該規章的行為需要進行行政處罰：
（1）未依法取得許可證，從事內河裝卸活動的，責令停止違法經營，沒收違法所得；違法所得10萬元以上的，并處以違法所得2倍以上5倍以下罰款；違法所得不足10萬元的，處以5萬元以上20萬元以下罰款。
該條款與《港口法》第四十九條完全重合。
（2）涂改、轉借、偽造、買賣許可證的，注銷或者收繳其許可證并按本款第一項的規定予以處罰。
上述變造許可證的行為，已經不屬于《港口法》和《上海港口條例》調整的事項，涉嫌觸犯偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪，應當由公安機關立案查處，《內河港口辦法》作為地方政府規章，不宜設定類似條款。
而轉借、買賣許可證的行為，在法律上不轉移原港口經營人的法定義務，原港口經營人仍就港口經營活動，承擔全部法律責任。
對于非法取得許可證的主體，第二十七條之處罰已經涵蓋。
（3）未使用上海市交通運輸業統一票據或者使用廢票、偽票的，責令其限期改正，并可處以500元以下的罰款；對偽造、私印、倒賣票據的，處以1000元以上3萬元以下的罰款。
如前所述，實踐中已經不存在上海市交通運輸業統一票據，該條無從執行。
（4）未經審核同意，擅自新建、改建、擴建、遷建內河碼頭的，責令其停止施工，限期補辦手續，并處以2000元以下的罰款。
行政主管部門普遍反映該條的處罰力度欠缺，處罰金額已經過時。2015年行政主管部門曾經處罰過一起擅自改擴建案件，對責任主體頂格處罰2000元，震懾效果有限。
然而，如果上述情況認定為“未經依法批準，建設港口設施使用港口岸線”，則可以依照上位法進行處罰。《港口法》第四十六條規定，“責令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正決定的機關申請人民法院強制拆除違法建設的設施；可以處五萬元以下罰款。”
如果上述情況認定為“未經批準，擅自改變港口岸線使用人和港口岸線使用功能、使用范圍”，則可以依照《上海港口條例》第四十條第一項之規定，“責令停止使用，限期改正，可以處一萬元以上五萬元以下罰款。”
由此可見，《內河港口辦法》較上位法，明顯與現實脫節。
（5）未經同意，擅自在港區內占用岸線，進行工程建設的，責令其退出所占用岸線，并處以2000元以下的罰款。
《港口法》第四十六條對該違法行為有明確規定，處罰金額為5萬元以下。由于管理較為嚴格，調研過程中未發現近五年有此類違法行為被處罰的記錄。
6.不填報港口統計報表的，責令其限期改正，并給予警告。
就該類違法行為，上位法沒有調整。調研中了解到，行政主管部門對于不報送信息的港口經營人，仍會采取警告等措施。
《內河港口辦法》還規定，違反本辦法規定，不按期繳納貨物港務費等規費的，由市交通行政管理部門或者縣（區）港口行政主管部門責令其補繳，每逾期1天，加收5‰的滯納金，情節嚴重的，可處以應繳款額2倍以下的罰款，但最高不超過3萬元。
然而，依照《上海港口條例》第四十條第三項的規定，未按照規定繳納港口岸線使用費的，責令限期補繳，并從應繳納的次日起按日核收應繳費款千分之三的滯納金；情節嚴重的，處應繳費款一倍以上五倍以下罰款。
在調研中了解到，目前航務主管部門只征收港口岸線使用費，滯納金由繳費系統自動生成，通常發生金額較低，近五年沒有滯納金數額較大的案例。
從文義上而言，《內河港口辦法》關于不按期繳納規費的處罰，缺乏上位法依據，實際上已經為上位法的新規定所取代。
《內河港口辦法》還規定，凡超出上海市內河裝卸費用收取規則的規定計收費用或者違反其他價格管理規定的，由物價部門按國家有關違反物價的處罰規定予以處罰。
由于已經不存在上海市內河裝卸費用收取規則，該部分的內容實際已經失效。
《內河港口辦法》第二十八條規定，凡損壞港口設施的，各級航務機構可要求其照價賠償或者限期修復。
該條系民事責任，不應由地方政府規章調整，而應由民事法律調整，通過民事訴訟解決。行政主管部門對于此條也表達了同樣的意見。
《內河港口辦法》第二十九條規定，各級航務機構的工作人員在工作中應當嚴守法紀。執行公務時，應當著裝整齊、佩戴證章。對濫用職權、徇私舞弊、弄虛作假者，由航務機構或者其上級主管部門予以行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究其刑事責任。
該條的表述，明顯帶有時代痕跡，按照目前的法律技術，不再使用類似表述。《港口法》第五十七條和《上海港口條例》第四十一條均作了規范性的表述，《內河港口辦法》已無必要重復。
《內河港口辦法》第三十條的問題，與第二十九條類似，不再贅述。
《內河港口辦法》第三十一條和第三十二條的規定，均為上位法《行政處罰法》和《行政復議法》所涵蓋之一般性規定，已無重復之必要。
（四）實施部門履職情況的評估
根據《上海市規章立法后評估辦法》第十五條“評估報告”第二項之規定，評估報告應當包括“實施部門按照規章規定履行職責的評估”。為此，經調研，并結合行政相對人的有關反饋，對市交通委、市航務處、各區航務管理所等實施部門的履職情況進行評估。
經過調研發現，《內河港口辦法》絕大部分內容已經過時、不具有可操作性，且所涉行業的市場規模相對較小，企業數量呈不斷下降的趨勢。《內河港口辦法》已有較長時間缺乏有效執行，相關內容已經為上位法的新規定所取代，因而缺乏評估的針對性內容。這與對《內河港口辦法》實施有效性的評估，可以相互印證。
但是，實施部門并沒有因此放松對本市內河港口的行政管理，仍然嚴格依照上位法之規定，對內河港口經營人的經營活動進行有效監管，對違反港口管理法規的行為進行處罰。在評估工作中，沒有發現實施部門怠于履行職責的情況，行政相對人也沒有反映相關履職不到位的情況。
總之，盡管由于《內河港口辦法》已經過時而暫無法評估實施部門的針對性的履職情況，但是，綜合本次評估工作所獲得的信息，實施部門在執行與港口有關的法律、地方性法規和部門規章時，較好地履行了法律賦予的職責，效果是較為顯著的。
四、評估結論及建議（一）基本結論
1.從制度規范性的角度，《內河港口辦法》沒有明顯違反上位法之處，其核心制度在一般法缺位的時期發揮過重要作用，但是，由于該規章基于過時的內外港區分管理的模式，在《港口法》實行內外港統一管理的背景下，已經欠缺現實的合理性。規章整體符合公平、公正的原則，與其他規章基本能夠相互協調。由于文本嚴重過時，絕大多數內容均已不適應社會經濟的發展；
2.從實施有效性的角度，行政相對人對《內河港口辦法》的知曉度較高，滿意度則不佳。《內河港口辦法》的大部分條文都已經缺乏可行性，社會效果有效。配套制度的建設已經不再圍繞《內河港口辦法》展開。由于該規章的文本與現實脫節較為嚴重，其執行的有效性較差，適用情況非常有限，行政主管部門以執行上位法為主。實施過程中仍至少存在5個方面的問題，包括運區別管理內外港的模式已經被取消、“一區一港”的設置原則無法適應實際情況、多數條文已經為新法所完善、部分條文與上位法高度重復和部分條文無法執行等。
（二）評估建議：廢止《內河港口辦法》
通過整體評估和具體到每個條文的重點評估，全部的分析均明確指向同一個結論，即《內河港口辦法》已經過時，其作用已為上位法所取代，實踐中亦不再有效施行，且不存在廢止后的顯性風險。
為清楚起見，將《內河港口辦法》每一條存在的問題，列明清單如下：
條文問題清單
| 規章原文 | 主要問題 |
| 第一條為了加強本市內河港口管理，維護港口正常秩序，充分發揮內河港口的集散樞紐功能，根據國家有關規定，結合本市具體情況，制訂本辦法。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》，區別管理內外港已成為過去式。無論是基于上位法，亦或是基于《辦事指南》中的規定，內外港統一管理已是較為穩定的、長期的管理模式，調研中沒有發現存在實質性的問題。 |
| 第二條本辦法適用于：（一）在本市內河港口從事內河裝卸（含堆存，下同）業務的企業、專用碼頭單位、私營企業和個體工商戶；（二）在本市內河港口從事營業性內河裝卸服務業務的單位；（三）在本市內河港口建設碼頭以及在港區內使用岸線，進行施工作業、從事與裝卸生產有關的工程項目的單位。 | 適用對象包括的“私營企業”已經不再是法定的一類民事主體，而本市港口經營人也不再有個體工商戶。依照《港口法》和《上海港口條例》，其調整范圍應為港口規劃、建設、維護、經營、管理及其相關活動，應當針對行為而非特定主體。依照《港口法》第二十二條第三款的規定，港口的運營活動并不限于裝卸。與自身第六條的定義相悖。 |
| 第三條本市內河港口的設置原則是一縣、一區（特指浦東新區、寶山區、閔行區、嘉定區、金山區，下同）設一港，市區設一港。一個內河港口可劃定若干內河港區。 | 實際上本市只設立了一個港口。內河港區的建設也因內河航運發展趨弱而進展緩慢。而內河港區的概念，實際上與《港口法》規定的“港口”的概念相重合，也不再具有實際的可操作性。 |
| 第四條市交通行政管理部門是本市內河港口的主管部門，其所屬的上海市航務管理處（以下簡稱“市航務機構”）具體負責全市內河港口的管理工作并直接管理市區的內河港口。各縣（區）港口行政主管部門負責各自轄區內的港口管理工作，其所屬的縣（區）航務所、署〔以下簡稱縣（區）航務機構〕具體管理本縣（區）內河港口。縣（區）航務機構業務上受市航務機構的領導和監督。 | 與《港口法》《上海港口條例》和《港口經營管理規定》的職權設定沒有本質區別，僅僅細化了市航務管理處和區航務所的具體分工。關于內部分工的設定，可以通過其他規范性文件調整，該單獨條款不構成保留《內河港口辦法》的必要條件。 |
| 第五條本市內河港口發展規劃，應當按照《中華人民共和國城鄉規劃法》的有關規定和交通運輸發展的需要，根據統籌兼顧、綜合利用的原則，并符合上海市總體規劃、土地綜合利用規劃以及江河流域綜合規劃的總體要求，由市交通行政管理部門負責編制。該規劃在征求市規劃、土地、水利、環保等部門的意見并報市人民政府批準后實施。 | 依照《港口法》第七條和第八條之規定，港口規劃的原則性表述已被大幅度更新，不再采用第五條的內容。上位法關于港口規劃部分的內容，較《內河港口辦法》更為全面，增設了較多新的要件。本質上而言，由于內外港口早已統一管理，《內河港口辦法》規定的內河港口規劃內容，操作的可行性大為降低。 |
| 第六條本辦法所稱的內河港區，系指在內河通航水域沿岸具有船舶停泊、旅客上下、貨物裝卸堆存等設施，為旅客和貨物運輸提供服務，具有一定的平穩水域和相應陸域的場所。經批準劃定的港區（包括已建成港區和規劃港區，下同）是港口生產、建設、船舶停靠的專用區域。 | 該條定義的概念與《港口法》第三條規定的“港口”概念基本重合，與上位法明顯不協調。《內河港口辦法》定義的“港區”概念，不能替代、混淆上位法關于“港口”的明確定義。《港口法》的定義不僅效力位階更高，內容也更為全面。 |
| 第七條凡需使用內河港區岸線的單位，必須持下列文件向港口行政主管部門提出申請：（一）上級主管部門的批準文件；（二）縣（區）級以上河道主管部門關于防汛安全的審查意見；（三）所申請使用岸線地段的地形圖；（四）岸線使用申請單位填寫的《上海市內河港區岸線使用申請表》。港區岸線在市管航道內的，向市交通行政管理部門提出申請。 | 由于內外港口的統一管理，該條規定在實踐中沒有繼續實施。使用內河港口岸線的申請，主要依照《上海港口條例》第六條和《辦事指南》的規定。 |
| 第八條臨時使用港區岸線的單位，必須向港口行政主管部門提出申請。申請的程序參照本辦法的第七條辦理。其中，臨時使用規劃港區內岸線的，港口行政主管部門應當征求河道管理部門的意見。在核準臨時使用岸線的范圍內，使用單位到期終止使用或者因規劃建設需要必須提前終止使用的，應當按港口行政主管部門的要求負責拆除有關設施。 | 與《上海港口條例》第八條的規定基本重合。《內河港口辦法》沒有考慮到臨時岸線使用的期限問題，《上海港口條例》明確規定臨時使用港口岸線的期限不得超過兩年。期滿需要續期使用的，續期最長不得超過一年。 |
| 第九條港口行政主管部門應當在接到使用岸線的申請報告及有關文件資料之日起20日內作出許可決定。20日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長10日，并應當將延長期限的理由告知申請人。港口行政主管部門對經審核批準的，發給港口岸線使用證；對不予批準的，給予答復。 | 《上海港口條例》第八條規定的許可期限為30日。依照《上海市人民政府政府關于公布第四批取消和調整行政審批事項的通知》，港口岸線使用審批、港口岸線臨時使用審批期限由30個工作日縮短為24個工作日。在內外港統一管理的大背景下，就岸線申請設立兩個略有區別的許可時限沒有必要，應當相互統一。 |
| 第十條凡已獲準使用岸線的單位，須在六個月內開始建設或者使用。逾期不建設或者不使用的，應當辦理申請延期手續，延期時限為六個月。凡超過延期時限仍不開始建設或者使用的，由原審批機關收回港口岸線使用證。 | 自2008年以來，沒有新增的內河港區岸線建設情況。《上海港口條例》并未規定建設期限。 |
| 第十一條在港區以外的通航水域內，建設單位需使用岸線新建、改建或者擴建碼頭及其相關設施的，應當按有關規定申請審批。有關審批機關在審批前應當征得航務機構同意。 | 該條所指的“港區以外的通航水域”并不存在。 |
| 第十二條在港區內建設碼頭以外的其他各類工程項目，應當事先征得所在地縣（區）以上航務機構同意，并按規定向規劃、土地、河道管理等有關部門辦理審批手續后，方可進行。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》，目前已經不再區分碼頭工程項目和碼頭以外的其他工程項目。即使工程項目并非《港口法》和《上海港口條例》調整的港口設施，由于一般法的完善，《內河港口辦法》第十二條的必要性已經大為減弱。依照《上海港口條例》第十條的規定，規劃行政管理部門審批有關建設項目時，應當聽取港口行政管理部門的意見，而非區級（以上）航務機構同意。 |
| 第十三條港區內的所有單位和進入港區內的船舶、車輛或者個人均應當遵守港口管理和有關安全、治安、消防、環保等方面的法律、法規、規章的規定，并接受相關部門的監督檢查。第十四條未經航務機構的同意，任何單位或者個人，不得移動、拆除、毀壞港區內航務機構設置的設施。 | 在《內河港口辦法》頒布后，《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國安全生產法》等上位法相繼修改或生效，對于港口生產作業的事項對于港口管理的法律環境已經實質性變更。《內河港口辦法》第十三條和第十四條在當前的時空環境下，是一種同義語重復，已經過時且無必要。 |
| 第十五條內河港口裝卸分為營業性裝卸和非營業性裝卸。營業性裝卸系指在內河港口為社會服務，發生各種方式費用結算的裝卸業務及為裝卸服務的業務；非營業性裝卸系指在內河港口為本單位或者本身服務，不發生各種方式費用結算的裝卸業務。前款所稱的各種方式費用結算包括使用常規裝卸票據結算，將裝卸費用計入貨價內的裝卸銷售結合、運輸裝卸銷售結合和承包工程單位的原材料自行裝卸等多種結算方式。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》的規定，港口裝卸作為港口經營活動的一種，并不區分其營業性。《內河港口辦法》的這種劃分，是計劃經濟時代的遺留，早已不符合當前的實踐，也無法繼續執行。由于《內河港口辦法》缺乏港口經營的概念，因此亦欠缺港口經營許可的概念和制度設計。 |
| 第十六條凡要求設立內河裝卸企業，內河專用碼頭單位、私營企業和個體工商戶要求從事營業性內河裝卸業務的，由市、縣（區）港口行政主管部門根據本辦法的有關規定和內河裝卸吞吐量、吞吐能力以及港區現狀等情況綜合平衡后審批。第十七條設立內河裝卸企業，內河專用碼頭單位、私營企業和個體工商戶要求從事營業性內河裝卸業務的，應當符合《中華人民共和國港口法》規定的條件。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》的規定，裝卸作業屬于港口經營活動的一種，首先應當取得港口經營許可。交通運輸部為此還專門制定了《港口經營管理規定》。《內河港口辦法》第十六條和第十七條之規定，沒有在上位法的基礎上做任何實質性的細化，必要性已經大為降低。行政主管部門普遍反映上述兩個條文已經嚴重過時。 |
| 第十八條開業的審批程序與審批權限：（一）凡申請設立內河裝卸企業，市管航道內的專用碼頭單位、市區內的私營企業和個體工商戶要求從事營業性內河裝卸的，向市交通行政管理部門提交《內河裝卸企業（個體）開業申請書》。市交通行政管理部門應當自接到申請書之日起30日內依法作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，頒發港口經營許可證（以下簡稱許可證）；不予許可的，應當書面通知申請人并告知理由。（二）其他專用碼頭單位、私營企業和個體工商戶申請從事營業性內河裝卸的，向所在地縣（區）港口行政主管部門提交《內河裝卸企業（個體）開業申請書》。縣（區）港口行政主管部門應當自接到申請書之日起30日內依法作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，頒發許可證；不予許可的，應當書面通知申請人并告知理由。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》的規定，港口經營活動應當取得港口經營許可，該許可應當依法向港口行政管理部門申請。在實踐中，上述規定被理解為屬地化管理，并非完全依照《內河港口辦法》的規定執行。依照《辦事指南》，所涉及的申請材料目前也不再使用。 |
| 第十九條凡持有許可證的單位、私營企業和個體工商戶，要求變更許可證核定范圍或者停業的，應當在30天前向原批準機關辦理審批或者注銷手續。 | 與《港口經營管理規定》第十七條、第十九條基本重合。 |
| 第二十條內河裝卸企業和專用碼頭單位要求從事危險貨物裝卸的，還應當按有關規定辦理審批手續。 | 從操作層面而言，該條規定幾乎沒有任何具體內容，相較作為上位法的《上海港口條例》，較為簡陋。《上海港口條例》第三十二條規定了危險貨物港口作業資質認定制度，第三十三條規定了委托從事危險貨物作業的告知制度、第三十四條規定了危險貨物作業的緊急中止制度等，較《內河港口辦法》更為具體、完善。 |
| 第二十一條從事營業性內河裝卸的企業應當保證完成國家指令性計劃，接受航務機構的監督、檢查。 | 國家指令性計劃這一用語，仍屬于計劃經濟時代的表述。當前針對港口的國家指令性計劃較為罕見。《港口法》第二十七條的表述為，“港口經營人應當優先安排搶險物資、救災物資和國防建設急需物資的作業。”《上海港口條例》第二十一條的表述則為，“對載運搶險、救災物資和國防建設急需物資的船舶，市港口行政管理部門根據國家有關部門和市人民政府的指令，統一組織指定船舶的靠泊泊位，優先安排作業。港口經營人應當服從指揮。” |
| 第二十二條從事營業性內河裝卸、內河裝卸服務的企業、私營企業和個體工商戶以及專用碼頭單位，應當遵守國家有關規定，從事合法經營，并服從航務機構的監督、管理。 | 目前已無實際意義，遵守法律是港口經營人的明示義務。 |
| 第二十三條內河裝卸企業和專用碼頭單位應當按規定向所在地航務機構報送有關企業基本情況和各項經濟技術指標的統計報表。 | 與《上海港口條例》第二十七條第二款基本重合。 |
| 第二十四條凡在內河港口從事營業性裝卸作業的，必須按上海市內河裝卸費用收取規則計收裝卸費用，并使用上海市交通運輸業統一票據。 | 目前，不存在上海市內河裝卸費用收取規則和上海市交通運輸業統一票據。 |
| 第二十五條航務機構按國家和本市規定征收的貨物港務費、港區岸線使用費等，除國家已有規定外，其費率標準和征收使用辦法，由市交通行政管理部門會同市物價、財政部門根據國家有關規定制定。 | 目前，內河貨物港務費已經取消。港區岸線使用費的收費標準則由市交通委聯合物價局及發改委制定，通過物價局網站公開，市航務處統一征收。 |
| 第二十六條航務機構征收的港口規費，應當用于內河港口的建設和管理。港口規費、管理費的征收和使用應當接受同級物價、財政部門的監督和檢查。 | 目前，由于內外港統一管理，港口規費并不區分內外港，實踐中也無法區分，該條實際上無法執行。 |
| 第二十七條對違反本辦法有下列行為之一的，由市交通行政管理部門、縣（區）港口行政主管部門或者其委托的市、縣（區）航務機構予以處罰：（一）未依法取得許可證，從事內河裝卸活動的，責令停止違法經營，沒收違法所得；違法所得10萬元以上的，并處以違法所得2倍以上5倍以下罰款；違法所得不足10萬元的，處以5萬元以上20萬元以下罰款。（二）涂改、轉借、偽造、買賣許可證的，注銷或者收繳其許可證并按本款第一項的規定予以處罰。（三）未使用上海市交通運輸業統一票據或者使用廢票、偽票的，責令其限期改正，并可處以500元以下的罰款；對偽造、私印、倒賣票據的，處以1000元以上3萬元以下的罰款。（四）未經審核同意，擅自新建、改建、擴建、遷建內河碼頭的，責令其停止施工，限期補辦手續，并處以2000元以下的罰款。（五）未經同意，擅自在港區內占用岸線，進行工程建設的，責令其退出所占用岸線，并處以2000元以下的罰款。（六）不填報港口統計報表的，責令其限期改正，并給予警告。違反本辦法規定，不按期繳納貨物港務費等規費的，由市交通行政管理部門或者縣（區）港口行政主管部門責令其補繳，每逾期1天，加收5‰的滯納金，情節嚴重的，可處以應繳款額2倍以下的罰款，但最高不超過3萬元。凡超出上海市內河裝卸費用收取規則的規定計收費用或者違反其他價格管理規定的，由物價部門按國家有關違反物價的處罰規定予以處罰。 | 第一項與《港口法》第四十九條完全重合。第二項，上述變造許可證的行為，已經不屬于《港口法》和《上海港口條例》調整的事項，涉嫌觸犯偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪，應當由公安機關立案查處，《內河港口辦法》作為地方政府規章，不宜設定類似條款。而轉借、買賣許可證的行為，在法律上不轉移原港口經營人的法定義務，原港口經營人仍就港口經營活動，承擔全部法律責任。對于非法取得許可證的主體，第二十七條之處罰已經涵蓋。第三項，實踐中已經不存在上海市交通運輸業統一票據，該條無從執行。第四項，行政主管部門普遍反映該條的處罰力度欠缺，處罰金額已經過時。2015年行政主管部門曾經處罰過一起擅自改擴建案件，對責任主體頂格處罰2000元，震懾效果有限。第五項，《港口法》第四十六條對該違法行為有明確規定，處罰金額為5萬元以下。第六項，就該類違法行為，上位法沒有調整。第二款，依照《上海港口條例》第四十條第三項的規定，未按照規定繳納港口岸線使用費的，責令限期補繳，并從應繳納的次日起按日核收應繳費款千分之三的滯納金；情節嚴重的，處應繳費款一倍以上五倍以下罰款。第三款，已經不存在上海市內河裝卸費用收取規則，該部分的內容實際已經失效。 |
| 第二十八條凡損壞港口設施的，各級航務機構可要求其照價賠償或者限期修復。 | 該條系民事責任，不應由地方政府規章調整，而應由民事法律調整，通過民事訴訟解決。 |
| 第二十九條各級航務機構的工作人員在工作中應當嚴守法紀。執行公務時，應當著裝整齊、佩戴證章。對濫用職權、徇私舞弊、弄虛作假者，由航務機構或者其上級主管部門予以行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究其刑事責任。 | 《港口法》第五十七條和《上海港口條例》第四十一條均作了規范性的表述，《內河港口辦法》已無必要重復。 |
| 第三十條對阻撓或者妨礙航務機構工作人員依法執行公務的，由公安機關按國家有關規定處理；構成犯罪的，由司法機關依法追究其刑事責任。 | 《治安管理處罰法》和《刑法》等一般法已經作出規定。 |
| 第三十一條港口行政主管部門作出行政處罰，應當出具行政處罰決定書。收繳罰款，應當出具市財政部門統一印制的罰沒財物收據。罰沒收入按規定上繳國庫。第三十二條當事人對港口行政主管部門的具體行政行為不服的，可以依法向同級人民政府或者上一級主管部門申請復議。當事人對同級人民政府或者上一級主管部門的復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。當事人在法定期限內不申請復議，不提起訴訟，又不履行具體行政行為的，作出具體行政行為的部門可以申請人民法院依法強制執行。 | 與《行政處罰法》和《行政復議法》規定重復。 |
| 被替代條款 | 替代內容 |
| 第五條本市內河港口發展規劃，應當按照《中華人民共和國城鄉規劃法》的有關規定和交通運輸發展的需要，根據統籌兼顧、綜合利用的原則，并符合上海市總體規劃、土地綜合利用規劃以及江河流域綜合規劃的總體要求，由市交通行政管理部門負責編制。該規劃在征求市規劃、土地、水利、環保等部門的意見并報市人民政府批準后實施。 | 《港口法》第七條港口規劃應當根據國民經濟和社會發展的要求以及國防建設的需要編制，體現合理利用岸線資源的原則，符合城鎮體系規劃，并與土地利用總體規劃、城市總體規劃、江河流域規劃、防洪規劃、海洋功能區劃、水路運輸發展規劃和其他運輸方式發展規劃以及法律、行政法規規定的其他有關規劃相銜接、協調。編制港口規劃應當組織專家論證，并依法進行環境影響評價。第八條港口規劃包括港口布局規劃和港口總體規劃。港口布局規劃，是指港口的分布規劃，包括全國港口布局規劃和省、自治區、直轄市港口布局規劃。港口總體規劃，是指一個港口在一定時期的具體規劃，包括港口的水域和陸域范圍、港區劃分、吞吐量和到港船型、港口的性質和功能、水域和陸域使用、港口設施建設岸線使用、建設用地配置以及分期建設序列等內容。港口總體規劃應當符合港口布局規劃。 |
| 第六條本辦法所稱的內河港區，系指在內河通航水域沿岸具有船舶停泊、旅客上下、貨物裝卸堆存等設施，為旅客和貨物運輸提供服務，具有一定的平穩水域和相應陸域的場所。經批準劃定的港區（包括已建成港區和規劃港區，下同）是港口生產、建設、船舶停靠的專用區域。 | 《港口法》第三條本法所稱港口，是指具有船舶進出、停泊、靠泊，旅客上下，貨物裝卸、駁運、儲存等功能，具有相應的碼頭設施，由一定范圍的水域和陸域組成的區域。港口可以由一個或者多個港區組成。 |
| 第七條凡需使用內河港區岸線的單位，必須持下列文件向港口行政主管部門提出申請：（一）上級主管部門的批準文件；（二）縣（區）級以上河道主管部門關于防汛安全的審查意見；（三）所申請使用岸線地段的地形圖；（四）岸線使用申請單位填寫的《上海市內河港區岸線使用申請表》。港區岸線在市管航道內的，向市交通行政管理部門提出申請。 | 《上海港口條例》第六條建設港口設施需要使用港口岸線的，應當在立項前向市或者區、縣港口行政管理部門提出書面申請。使用港口岸線申請應當包括岸線的使用人、使用范圍、使用期限、使用功能。對使用港口非深水岸線的，市或者區、縣港口行政管理部門應當自收到申請之日起三十日內，按照上海港口總體規劃和港區控制性詳細規劃的要求進行審批；對使用港口深水岸線的，由市港口行政管理部門報國務院交通主管部門審批。對經審查批準的，核發港口岸線使用證。 |
| 第八條臨時使用港區岸線的單位，必須向港口行政主管部門提出申請。申請的程序參照本辦法的第七條辦理。其中，臨時使用規劃港區內岸線的，港口行政主管部門應當征求河道管理部門的意見。在核準臨時使用岸線的范圍內，使用單位到期終止使用或者因規劃建設需要必須提前終止使用的，應當按港口行政主管部門的要求負責拆除有關設施。 | 《上海港口條例》第八條因港口設施建設、貨物裝卸等需要臨時使用港口岸線的，應當向市或者區、縣港口行政管理部門提出書面申請。市或者區、縣港口行政管理部門應當自收到申請之日起三十日內作出審批決定。臨時使用港口岸線，不得新建永久性的建筑物、構筑物和設施。臨時使用港口岸線的期限不得超過兩年。期滿需要續期使用的，續期最長不得超過一年。 |
| 第九條港口行政主管部門應當在接到使用岸線的申請報告及有關文件資料之日起20日內作出許可決定。20日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長10日，并應當將延長期限的理由告知申請人。港口行政主管部門對經審核批準的，發給港口岸線使用證；對不予批準的，給予答復。 | 《上海港口條例》第八條規定的許可期限為30日。依照《上海市人民政府政府關于公布第四批取消和調整行政審批事項的通知》，港口岸線使用審批、港口岸線臨時使用審批期限由30個工作日縮短為24個工作日。 |
| 第十二條在港區內建設碼頭以外的其他各類工程項目，應當事先征得所在地縣（區）以上航務機構同意，并按規定向規劃、土地、河道管理等有關部門辦理審批手續后，方可進行。 | 《上海港口條例》第十條在上海港口總體規劃確定的規劃港區內，不得新建影響港口規劃實施的建筑物、構筑物和設施；規劃行政管理部門審批有關建設項目時，應當聽取港口行政管理部門的意見。 |
| 第十九條凡持有許可證的單位、私營企業和個體工商戶，要求變更許可證核定范圍或者停業的，應當在30天前向原批準機關辦理審批或者注銷手續。 | 《港口經營管理規定》第十七條港口經營人變更經營范圍的，應當就變更事項按照本規定第十三條或者第十四條規定辦理許可手續，并到工商部門辦理相應的變更登記手續。港口經營人變更企業法定代表人或者辦公地址的，應當向港口行政管理部門備案并換發《港口經營許可證》。第十九條港口經營人應當在《港口經營許可證》有效期屆滿之日30日以前，向《港口經營許可證》發證機關申請辦理延續手續。申請辦理《港口經營許可證》延續手續，應當提交下列材料：（一）《港口經營許可證》延續申請；（二）除本規定第十二條第一款第（一）（二）項之外的其他證明材料。 |
| 第二十一條從事營業性內河裝卸的企業應當保證完成國家指令性計劃，接受航務機構的監督、檢查。 | 《港口法》第二十七條港口經營人應當優先安排搶險物資、救災物資和國防建設急需物資的作業。《上海港口條例》第二十一條對載運搶險、救災物資和國防建設急需物資的船舶，市港口行政管理部門根據國家有關部門和市人民政府的指令，統一組織指定船舶的靠泊泊位，優先安排作業。港口經營人應當服從指揮。 |
| 第二十三條內河裝卸企業和專用碼頭單位應當按規定向所在地航務機構報送有關企業基本情況和各項經濟技術指標的統計報表。 | 《上海港口條例》第二十七條從事港口經營、建設及相關活動的組織和個人，應當依法及時、準確填報統計報表，提供統計調查資料。 |
| 第二十七條對違反本辦法有下列行為之一的，由市交通行政管理部門、縣（區）港口行政主管部門或者其委托的市、縣（區）航務機構予以處罰：（一）未依法取得許可證，從事內河裝卸活動的，責令停止違法經營，沒收違法所得；違法所得10萬元以上的，并處以違法所得2倍以上5倍以下罰款；違法所得不足10萬元的，處以5萬元以上20萬元以下罰款。（五）未經同意，擅自在港區內占用岸線，進行工程建設的，責令其退出所占用岸線，并處以2000元以下的罰款。違反本辦法規定，不按期繳納貨物港務費等規費的，由市交通行政管理部門或者縣（區）港口行政主管部門責令其補繳，每逾期1天，加收5‰的滯納金，情節嚴重的，可處以應繳款額2倍以下的罰款，但最高不超過3萬元。 | 《港口法》第四十九條未依法取得港口經營許可證從事港口經營，或者港口理貨業務經營人兼營貨物裝卸經營業務、倉儲經營業務的，由港口行政管理部門責令停止違法經營，沒收違法所得；違法所得十萬元以上的，并處違法所得二倍以上五倍以下罰款；違法所得不足十萬元的，處五萬元以上二十萬元以下罰款。第四十六條有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府或者港口行政管理部門責令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正決定的機關申請人民法院強制拆除違法建設的設施；可以處五萬元以下罰款：（一）違反港口規劃建設港口、碼頭或者其他港口設施的；（二）未經依法批準，建設港口設施使用港口岸線的。《上海港口條例》第四十條第三項未按照規定繳納港口岸線使用費的，責令限期補繳，并從應繳納的次日起按日核收應繳費款千分之三的滯納金；情節嚴重的，處應繳費款一倍以上五倍以下罰款。 |
| 第二十九條各級航務機構的工作人員在工作中應當嚴守法紀。執行公務時，應當著裝整齊、佩戴證章。對濫用職權、徇私舞弊、弄虛作假者，由航務機構或者其上級主管部門予以行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究其刑事責任。 | 《港口法》第五十七條交通主管部門、港口行政管理部門、海事管理機構等不依法履行職責，有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）違法批準建設港口設施使用港口岸線，或者違法批準船舶載運危險貨物進出港口、違法批準在港口內進行危險貨物的裝卸、過駁作業的；（二）對不符合法定條件的申請人給予港口經營許可的；（三）發現取得經營許可的港口經營人不再具備法定許可條件而不及時吊銷許可證的；（四）不依法履行監督檢查職責，對違反港口規劃建設港口、碼頭或者其他港口設施的行為，未經依法許可從事港口經營業務的行為，不遵守安全生產管理規定的行為，危及港口作業安全的行為，以及其他違反本法規定的行為，不依法予以查處的。《上海港口條例》第四十一條違反本條例規定，港口行政管理部門不依法履行職責的，由其上級機關或者監察機關責令改正，給當事人的合法權益造成損害的，應當依照國家賠償法的規定給予賠償。港口行政管理部門的工作人員有下列情形之一的，由其所在單位或者上級機關依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）不依照本條例規定的條件、程序和期限實施行政許可的；（二）參與或者變相參與港口經營的；（三）發現違法行為不及時查處，造成后果的；（四）索取、收受他人財物，或者謀取其他利益的；（五）其他違法行為。 |
| 第三十條對阻撓或者妨礙航務機構工作人員依法執行公務的，由公安機關按國家有關規定處理；構成犯罪的，由司法機關依法追究其刑事責任。 | 《治安管理處罰法》第五十條有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（二）阻礙國家機關工作人員依法執行職務的；《刑法》第二百七十七條以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。 |
| 第三十一條港口行政主管部門作出行政處罰，應當出具行政處罰決定書。收繳罰款，應當出具市財政部門統一印制的罰沒財物收據。罰沒收入按規定上繳國庫。第三十二條當事人對港口行政主管部門的具體行政行為不服的，可以依法向同級人民政府或者上一級主管部門申請復議。當事人對同級人民政府或者上一級主管部門的復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。當事人在法定期限內不申請復議，不提起訴訟，又不履行具體行政行為的，作出具體行政行為的部門可以申請人民法院依法強制執行。 | 《行政處罰法》第三十九條行政機關依照本法第三十八條的規定給予行政處罰，應當制作行政處罰決定書。《行政處罰法》第四十六條當事人應當自收到行政處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款。銀行應當收受罰款，并將罰款直接上繳國庫。《行政復議法》第十二條對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。《行政復議法》第五條公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。《行政處罰法》第五十一條當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（三）申請人民法院強制執行。 |
[1]2015年4月24日、2017年11月4日和2018年12月29日做了三次修改。
[2]2010年9月17日、2015年7月23日修改。
[3]參見賈曉明：《海市內河港口和岸線現狀分析》，載《港口科技》，2017年第3期，第48頁。
[4]參見上海港口行業協會發布的《2017上海港口行業發展報告》。
[5]2009年11月6日頒布，2014年12月23日、2016年4月19日和2018年7月31日分別作了三次修正。
[6]2018年1月15日頒布，2018年11月28日修正。
[7]1989年7月4日發布，1990年9月24日、1997年12月14日、2010年12月20日、2015年5月22日四次修正。
[8]1992年12月9日公布，1997年12月14日、2004年6月24日、2010年12月20日、2014年5月7日四次修正。
[9]該辦法后于2015年12月5日被同名辦法取代。
[10]參見《上海市港區規劃》。
[11]參見上海市人民政府網站《辦事指南》，網絡地址：http://zwdt.sh.gov.cn/govPortals/bsfw/findBsfw.do?_organName_=&_organCode_=&_organType_=&_itemId=SH00SH310100913003&_itemType=%E5%AE%A1%E6%89%B9&_stSubitemId=84f055b7-5b16-464b-b2e0-502ba16134e1#work-apply-data，訪問日期：2019年9月3日。
[12]滬府發[2009]68號。