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??一、立法后評估的背景、目的和方法

??（一）評估背景

??自從發現了燃氣，人們為了應用它，就開始了燃氣器具的開發研究。現在燃氣器具應用的范圍之廣，已成為人們生活不可缺少的家庭生活用品。人們每天做飯、燒水離不開燃氣灶，燃氣熱水器為解決人們的洗澡和使用熱水提供了極大的方便，燃氣取暖器解決了人們冬季取暖的難題，燃氣器具的大范圍使用，從使用的方便和對環境污染的減少，起到了重要的作用。目前，燃氣事業發展速度之快令人高興，但燃氣在使用過程中的惡性事故仍時有發生。燃氣器具安裝不規范、燃氣灶無熄火保護裝置、超期使用燃具、相關經營企業誠信度不夠等問題，對城市公共安全、市民人身財產安全造成一定隱患。

??《上海市燃氣器具管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于1994年頒布實施，此后，雖然在1997年和2010年作了兩次修正，但是《辦法》的主要制度都未作調整。2004年《行政許可法》的實施，2016年《上海市燃氣管理條例》的重大修改，都對本市燃氣器具管理制度作出了重大改革。為了確保法制統一，更好地引導和保障本市燃氣器具管理工作，有必要對《上海市燃氣器具管理辦法》進行立法后評估，對規章的執行情況、實施效果、存在問題及原因等進行分析、評價，為修法做好扎實的準備。

??（二）評估指標

??根據《上海市規章立法后評估辦法》的規定，立法后評估主要從以下兩方面開展評估：一是制度規范性：是否存在與上位法相抵觸的內容；制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原則，是否適應社會經濟發展的需要；是否存在與其他規章不相協調的內容等。二是實施有效性：制度措施是否可行；相關配套制度建設情況；規章的執行情況和效果，實施中存在的主要問題以及原因等。

??根據上述評估標準，評估組圍繞以下六項評估指標開展后評估：

??在具體評估過程中，將結合《辦法》具體制度的情況，對上述評估指標進行適當的選擇。

??（三）評估方法

??本次評估主要采用了以下3種評估方式：

??1、文本評估。梳理、分析《上海市燃氣器具管理辦法》及相關上位法和配套規范性文件。

??2、座談會。通過組織座談會，就重點制度的實施情況進行評估和分析。

??3、行政機關的自我評估。分析相關部門燃氣器具管理工作的總結報告，了解部門履職情況，以及相關制度的實施情況。

??二、《辦法》總體評價和實施效果

??總體來看，《辦法》有效保障了本市燃氣使用安全和社會公共安全。市住建委、市燃氣管理處等部門對《辦法》貫徹落實到位，圍繞《辦法》制定了一系列配套規定，確保法律制度的落地。《辦法》規定的相關法律制度具有較強的針對性、適用性和地方特色，成效顯著。主要表現在以下幾個方面：

??（一）促進和規范了本市燃氣器具行業發展

??1992年以前，上海市生產燃氣器具的企業有23家，其中生產家用燃氣灶企業17家，年生產能力達65萬臺；生產中餐燃氣灶的企業9家，其產品均是以銷定產；燃氣熱水器生產企業3家，年生產能力28萬臺。同時，一些外省市的燃氣器具產品亦在本市大量銷售，還有利用各種渠道進口的燃氣灶具、熱水器。在本市銷售的國產和進口的各種燃氣器具近50種品牌。國內生產企業規模小產品簡單，質量水平參差不齊，產品標準少且企業執行不積極，市場不規范。

??1994年《辦法》發布施行，全市第一批23家企業的28個產品獲得燃氣器具生產準產證，到1995年底共50家生產企業51個品牌的產品獲得了燃氣器具產品準產證，109家企業的132個產品列入了準許銷售目錄，9家企業的74家維修站點獲得燃氣器具安裝、維修資質證書；通過上崗培訓和考核，發放了951張燃氣器具安裝、維修上崗證書。《辦法》的實施對進入市場的產品起到了一定的規范制約作用，基本保證了產品能夠比較安全地滿足市民安全使用的需要，同時燃氣器具安裝維修許可證制度，一定程度上保證了安裝維修服務的質量，做到了有賣就有修。隨著，《行政許可法》的頒布實施以及行政審批制度改革，燃氣器具管理制度也進行了變革，銷售備案制度、安裝維修許可制度取代了原有的許可制度。截至2020年10月27日，全市銷售備案證155件，燃氣器具安裝維修許可證獲證企業200家。

??表一 燃氣器具銷售備案情況

??表二 燃氣報警器銷售備案情況

??（二）推動了燃氣器具安裝維修售后服務體系的完善

??燃氣器具作為涉及公共安全的產品，不僅產品設計制造應保證產品使用安全，正確安裝和維修同樣是保證安全必不可少的環節。《辦法》制定中將燃氣器具準產準銷（以后的銷售備案管理）與燃氣器具安裝維修許可證的管理相結合，形成產品生產銷售與安裝維修互相支撐的管理模式，確保進入市場的燃氣器具品牌都建立了相匹配的安裝維修體系。在此基礎上，再通過燃氣器具安裝維修許可證保證維修能力和質量。日益完善的安裝維修的體系，確保了燃氣器具的安全使用。

??（三）明確了燃氣器具市場主體的法律責任

??《辦法》出臺之前，燃氣器具市場主體責任模糊，生產單位、銷售單位的售后責任缺乏明確的制度要求。市場上充斥偽劣產品和不符合國家標準的非標產品，非正規的安裝維修往往遺留安全隱患。雖說，燃氣器具的生產、銷售、安裝、維修等活動，也可以通過消費者權益保護方面的法律法規予以規范。但是，消費者維權途徑，不僅增加了消費者個人維權成本，也讓公共安全存在較大隱患。《辦法》通過明確生產單位、銷售小單、安裝單位、維修單位的責任，樹立起燃氣器具市場主體的安全責任意識，為行業整體素質提高打好了基礎。

??三、主要制度評估

??（一）調整對象的評估

??1、制度基本情況

??《辦法》第2條規定：“本辦法所稱的燃氣器具，是指使用人工煤氣、液化石油氣、天然氣等的爐灶、熱水器、沸水器、烘烤箱、空調器、取暖器等產品。” 該條對《辦法》的調整對象從兩個角度進行了規范：一是“燃氣”的范圍，限于人工煤氣、液化石油氣、天然氣等；二是“器具”的范圍，限于爐灶、熱水器、沸水器、烘烤箱、空調器、取暖器等產品。

??2、實施基本情況

??《辦法》對市場上燃氣器具的生產、銷售及安裝維修等商業行為進行了全面的規范，《辦法》的出臺，為燃氣器具行業市場化進程奠定了堅實的法制保障，為燃氣器具行業提供了更加具體的法律規范。

??《辦法》實施以來，進一步規范了行業發展秩序，提高了本市燃氣器具的質量和安全水平，在保證行業健康發展、保障公民使用安全方面發揮了重要的作用。辦法實施前和實施初期，本市每年因燃氣器具安全問題造成的死亡人數一百多人，經過20多年來對本市燃氣器具行業的依法管理和產品安全技術的進步，現在每年因燃氣器具安全問題造成的死亡人數僅為個位數。

??3、評估分析

??從科學性的角度進行評估，《辦法》的調整對象需要根據實際情況進行調整。由于《辦法》制定并實施于1994年，經過近20年的高速發展，《辦法》的調整對象發生了較大的變化。首先，氣源種類發生變化。上海市自2015年起已經不再使用人工煤氣。其次，燃氣器具種類發生變化。目前，增加了不少新型燃氣器具種類，比如干衣機等。最后，燃氣泄露報警保護裝置等附屬設備亟需納入管理。燃氣氣體報警裝置雖然不屬于燃氣器具，但是其推廣使用會大大減少燃氣安全事故的發生。因此，有必要對相關燃氣器具的附屬設備的安裝提出具體的要求。綜上，《辦法》在其調整對象上應當根據社會生活現實重新做出適時調整。但是，技術發展的速度越來越快，燃氣器具的種類也會不斷發生變化。如果，地方立法以列舉式的方式來規定燃氣器具種類，可能用不了兩年，立法規定又過時了。因此，建議建立燃氣器具目錄清單制度，實施動態調整。

??（二）管理體制的評估

??1、制度基本情況

??《辦法》第5條、第6條對燃氣器具的管理體制做了規定，一是明確燃氣器具的生產及產品質量的監管部門是原質量技監局（現市場監管局）；二是明確燃氣器具的安裝、維修質量和燃氣器具安全監督的監管部門是原市建設交通委（現市住建委），日常管理工作由所屬燃氣管理處負責；三是燃氣器具的銷售管理工作由原市質量技監局和原市建設交通委負責，四是其他協管部門有原工商、原財貿和物價等部門。

??2、評估分析

??從合法性角度評估，燃氣管理處的管理主體需要調整。根據《關于同意調整上海市住房和城鄉建設管理委員會、上海市房屋管理局所屬部分事業單位機構編制的批復》（滬委編委【2019】158號），上海市燃氣管理處更名為上海市燃氣管理事務中心，為上海市住房和城鄉建設管理委員會所屬的公益一類事業單位。首先，根據“三定”方案，更名后的上海市燃氣管理事務中心承擔燃氣器具銷售備案和售后服務的日常監管事務，配合實施有關行政處罰。其不能再以自己名義實施行政處罰和行政許可。其次，本市地方立法一般不將事業單位作為管理主體進行表述。因此，《辦法》第五條中燃氣管理處的相關表述需要刪除。

??從合法性角度評估，燃氣器具監管需要調整為市區兩級管理體制。根據《上海市燃氣管理條例》第4條的規定，本市燃氣管理采市區兩級管理體制，區燃氣管理部門負責本行政區域內燃氣行業的日常管理和監督。《辦法》第五條確立的一級管理體制與上位法不相一致，需要作出調整。

??（三）準產證制度

??1、制度基本情況

??《辦法》第7條規定了燃氣器具生產實施準產證制度，并在第8至9條列明了燃氣器具生產企業需要具備的條件以及申請許可證需要的材料。

??2、實施基本情況

??2004年，《行政許可法》頒布實施后，本市取消了《辦法》規定的燃氣器具生產準產證制度。因此，自2004年起本市已經不再實施該項制度，而改為實施生產許可證制度。之后，2018年《市場監管總局關于貫徹落實<國務院關于進一步壓減工業產品生產許可證管理目錄和簡化審批程序的決定>有關事項的通知》發布之后，除燃氣灶和燃氣熱水器之外的燃氣器具無需生產許可證即可生產。而隨著2019年

??《市場監管總局關于防爆電氣等產品由生產許可轉為強制性產品認證管理實施要求的公告》(國家市場監管總局公告2019年第34號)的頒布，家用燃氣器具均實行強制性“CCC”認證制度，不再納入生產許可管理。

??3、評估分析

??從合法性的角度評估，準產證制度需要刪除。《辦法》所規定的準產證制度已經取消，應當通過修法及時刪除相關規定。建議，補充規定強制性認證制度。

??（四）銷售許可制度

??1、制度基本情況

??《辦法》第三章銷售管理的核心制度是銷售許可制度。其中，第10條規定了準許銷售目錄，第11條規定了準許銷售的條件，第12條、13條、14條規定了申請許可需要提交的資料，第15條規定了銷售許可的審核，第16、17條規定了準許銷售標志，第18條規定了銷售限制情形。

??2004年，《行政許可法》頒布實施后，本市取消了《辦法》規定的銷售許可制度，改為銷售備案制度。目前，《辦法》規定的銷售許可制度已經被《上海市燃氣管理條例》第34、35要規定的銷售備案制度所替代。《上海市燃氣管理條例》第34條規定燃氣器具、燃氣泄漏安全保護裝置和家用燃氣泄漏報警器的生產者或其委托的經營者應當在產品銷售之前向市燃氣管理處備案。第34條還列明了備案所需提交的資料，主要包括產品質量檢測報告、氣源適配性檢測報告（僅燃氣器具）以及售后服務承諾等文件。第35條規定，市燃氣管理處負有定期公布燃氣器具等產品的產品目錄的義務，并且市燃氣管理處在行使日常監管職權時，如有發現違法情況或產品質量問題，也應當及時向社會公布。

??2、實施基本情況

??銷售許可改備案后，燃氣器具銷售備案仍然在本市公布的行政許可事項目錄中。2004年頒布實施的《上海市燃氣器具產品銷售備案程序實施暫行規定》第六條明確了備案登記條件，第十條還規定了備案取消，整套制度都是按照行政許可制度進行設計。在實踐中，也作為行政許可繼續實施。這主要是考慮到以下幾方面因素：

??第一，落實氣源適配性檢測要求。氣源適配性檢測，就是要按照相應的國家標準或行業標準由地方檢測機構對燃氣器具進行檢測，檢測其性能指標是否符合標準要求或是否適合當地供應的燃氣種類和氣源標準。由于我國地域廣闊、氣源多樣，而燃氣器具種類繁多，即使該燃氣器具符合產品質量標準并經過“CCC”認證，但如果其不適合當地氣源，仍會引發傷害事故。所以，在銷售備案環節，要求提供氣源適配性檢測，可以從源頭避免相關事故的發生。

??第二，確保燃氣器具安裝維修體系的建立健全。燃氣器具作為涉及安全的產品，不僅產品設計制造應保證產品使用安全，正確安裝和維修同樣是保證使用安全必不可少的環節。將燃氣器具備案制度與燃氣器具安裝維修許可證的管理結合，確保了產品生產銷售者必須負責本品牌的安裝維修。制度實施以來，進入本市市場的燃氣器具品牌都建立了相匹配的安裝維修體系，有效保障了燃氣器具的安全使用。

??3、評估分析

??從協調性角度評估，銷售許可制度需要修改為銷售備案制度。雖然，銷售備案制度仍然是行政許可，但是，《上海市燃氣管理條例》以及本市行政許可目錄中，已經將其調整為銷售備案。為確保表述上的協調一致，應當按照《上海市燃氣管理條例》的規定修改為銷售備案制度。

??從實效性角度評估，銷售備案制度需要考慮網絡交易的適用性。在實踐中，網絡交易越來越頻繁，燃氣器具在各大網絡交易平臺也均有出售。由于，銷售備案制度只是上海的地方性制度，而生產者無法預知網絡經銷商將自己生產的燃氣器具體銷售到哪個區域，其以此為借口不履行事前備案義務，就會導致大量網絡銷售活動無法進入備案管理。因此，目前的銷售備案制度無法適用于網絡交易，實效性大打折扣。有必要進一步完善銷售備案制度，專門對燃氣器具網絡交易規定具體的制度規范。一方面，新增網絡交易平臺的義務。根據《網絡交易監督管理辦法（征求意見稿）》的規定，網絡交易平臺對進入平臺銷售商品或者提供服務的經營者及其發布的商品和服務有核驗、檢查監控的義務。因此，可以作出以下規定，首先，明確網絡交易平臺的提示義務。要求網絡交易平臺提示進入其平臺銷售燃氣器具的經營者如需將其燃氣器具銷售至上海的，應當辦理銷售備案，否則發貨地址不得為上海地區。其次，明確網絡交易平臺的查驗義務。對于發貨地址可選上海地區的燃氣器具經營者，查驗其銷售備案證明。最后，明確網絡交易平臺的檢查監控義務。網絡交易平臺經營者應當對進入其平臺銷售燃氣器具的經營者及其發布的燃氣器具信息建立檢查監控制度，發現平臺內經營者未辦理銷售備案手續，而將燃氣器具售往上海的，應當依法采取必要的處置措施，并保存有關信息記錄。另一方面，建立銷售備案的告知承諾制度。首先，生產者或者委托的經營者辦理銷售備案時，應當承諾不得在網絡交易平臺將未經銷售備案的燃氣器具售往上海。其次，約定違反承諾的，將取消銷售備案。

??從實效性角度評估，銷售備案制度難以在精裝修房預裝燃氣器具中發揮作用。在精裝修房預裝燃氣器具過程中，燃氣器具生產者的銷售行為不一定發生在上海，但是，燃氣器具的安裝使用可能在上海。例如，上海綠城作為杭州的房地產開發商，其在上海開發的精裝修房預裝的燃氣器具可能是從浙江省的燃氣器具生產商處購入。因此，當銷售地與使用地發生分離的情況下，目前的銷售備案制度也無法有效控制上海燃氣器具使用過程中的質量安全。如需從制度上完善，需要針對這類情況，明確房地產開發商的義務，即房地產開發商在本市開發的住宅項目中預裝燃氣器具的，應當確認購入的燃氣器具已經取得備案。

??（五）  安裝維修許可制度

??1、制度基本情況

??《辦法》第23條規定了燃氣器具安裝單位、維修站點資格許可以及燃氣器具安裝和維修人員資質許可，并在第24條、25條明確了安裝單位和維修站點應當符合的條件。

??2004年，《行政許可法》頒布實施后，本市取消了上述兩項資質資格類許可事項，改為燃氣器具安裝維修許可證制度。《上海市燃氣管理條例》第36條對新的許可制度進行了全面規定。

??2、實施基本情況

??2004年許可清理后，燃氣器具安裝維修許可有效替代了原來的兩項資質資格類許可，做到了制度的無縫銜接，有效控制了燃氣器具安裝維修活動中的風險。

??表三 安裝維修許可證發放情況

??3、評估分析

??從合法性角度評估，安裝維修資質資格許可制度需要修改為安裝維修許可制度。《辦法》所規定的安裝維修資質資格許可制度已經取消，應當通過修法及時刪除相關規定，并按照《上海市燃氣管理條例》的規定修改為安裝維修許可制度。

??從合法性角度評估，文件延長了審批期限。511號文規定燃氣管理部門應當在受理之日起20日內做出許可決定，但經市燃氣管理處負責人批準可延長10日。但《上海市燃氣管理條例》第36條僅規定燃氣管理部門應當在受理之日起20日內作出決定，沒有延期規定。

??從科學性角度評估，市區審批權限劃分標準不夠合理。行政審批事項下沉，主要考慮便利當事人申請。而《上海市燃氣管理條例》僅允許在本區范圍內從事燃氣器具安裝維修的當事人，可以向區燃氣管理部門提出申請。在實踐中，僅服務于固定區域的安裝維修單位非常少。因此，向區燃氣管理部門申請安裝維修許可證的，只有2-3例。可見，市區兩級審批權限的劃分，并不符合安裝維修單位服務區域的實際情況。

??（六）安裝維修行為規范

??1、制度基本情況

??《辦法》第25條對安裝單位安裝燃氣器具的行為提出了兩個要求：一是若燃氣器具不符合辦法的規定則應當拒絕安裝；二是若燃氣器具可能危及使用安全，應當暫緩接通燃氣并向用戶說明理由，且在3日內告知燃氣管理部門。

??《辦法》第26條規定了燃氣經營單位的檢測檢修義務：一是在用戶要求時，負有對燃氣器具安裝質量和安全使用性能的檢測義務；二是在檢測后發現安裝質量不符合要求時負有及時檢修的義務，并應當告知燃氣管理部門，但因檢修所發生的費用由原安裝單位承擔。

??《辦法》第27條規定了用戶和維修單位的維修義務：一是用戶在使用燃氣器具時，應當規范操作，在發現故障時負有及時報修；二是維修單位應當應用戶要求派維修人員在規定的時間內到達現場維修。

??《辦法》第28條還規定了，燃氣器具安裝和維修的收費標準，由市燃氣管理處擬訂，報物價部門核準后執行。

??2、實施基本情況

??《辦法》第26條規定的燃氣經營單位檢測檢修制度已經進行了改革。主要原因如下：一是燃氣器具的所有權、使用權都是用戶，用戶應當是燃氣器具安全使用的第一責任人，其應當承擔維護保養的義務。即使用戶沒有相應的技術知識，也可以委托專業的維修單位進行檢測檢修。二是本市燃氣器具行業的售后服務體系已經相當成熟，市場化的維修單位完全能提供檢測檢修服務。因此，根據《上海市燃氣管理條例》的規定，燃氣經營單位僅承擔以下義務：第一，對用戶設施開展定期安全檢查；第二，對燃氣計量裝置和燃氣計量裝置出口前的管道及其附屬設施進行維護和更新；第三，對用戶違反安全用氣規定的，予以勸阻、制止，并提出書面整改意見。

??目前，燃氣器具安裝和維修服務已完全市場化，相關的收費已由市場主體自行定價。因此，政府定價規定也不再執行。

??3、評估分析

??從實效性角度評估，安裝單位單純的報告義務并無具體法律后果。《辦法》第25條規定，若燃氣器具可能危及使用安全，安裝單位應在3日內告知燃氣管理部門。首先，《辦法》僅明確了安裝單位的告知義務，而燃氣管理部門接到報告的處置責任卻沒有明確。該行為規范沒有任何法律后果。其次，燃氣器具可能危及使用安全的原因，一般是燃氣器具的質量問題，此時，用戶作為消費者應當以質量瑕疵向生產單位或者銷售單位主張權利，通過民事途徑解決燃氣器具的安全質量問題。因此，建議刪除報告義務。

??從合理性角度評估，燃氣經營單位不應對用戶所有的燃氣器具承擔過重的維護、保養責任。燃氣經營單位作為供氣者，應當確保供氣安全；燃氣用戶作為用氣者，也應當確保用氣安全。這兩者的安全責任不可互相替代。《辦法》第26條規定的，只要用戶發現問題，燃氣經營單位就必須履行檢測義務；只要發現問題，就先行承擔檢修義務。這對燃氣經營單位施加了過重的安全責任。燃氣經營單位畢竟不是專業的安裝維修單位，沒有能力也沒有設備履行檢修義務，強行賦予其檢修的義務，甚至有擴大安全隱患的風險。此外，讓燃氣經營單位負責檢修，事后向原安裝單位追償相關的檢修費用，也不具有操作性。建議根據《上海市燃氣管理條例》第28條的規定對燃氣經營單位的檢查、維護更新責任進行調整。

??從合理性角度評估，企業服務標準應當由企業自行決定。原燃氣器具的維修單位大多屬于體制內單位，因此，《辦法》第27條直接要求維修單位應當派員在規定的時間內到現場維修。目前，燃氣器具維修單位都是市場化主體，關于維修服務時間等服務標準應當由企業自己決定，而不是政府予以規定。建議修改為，維修單位應當按照承諾的或與用戶約定的時間到達現場維修。同樣，《辦法》第28條規定的收費標準應當刪除。

??四、小結

??經評估，《上海市燃氣器具管理辦法》的頒布實施，有效促進和規范了本市燃氣器具行業發展，推動了燃氣器具安裝維修售后服務體系的完善，明確了燃氣器具市場主體的法律責任。但是，《辦法》實施近30年尚未進行實質性修訂。其中，燃氣器具管理體制、準產證制度、銷售許可制度、安裝和維修許可制度均與上位法存在不一致；辦法的適用范圍、銷售備案制度、安裝維修規范制度在實施中也存在不同程度的科學性、實效性問題。為確保法制統一，以及地方立法的適應性，有必要及時啟動《上海市燃氣器具管理辦法》的修訂工作。