滬府辦〔2019〕126號
上海市人民政府辦公廳印發《關于在中國（上海）自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點的實施方案》的通知
各區人民政府，市政府各委、辦、局，各有關單位：
經市政府同意，現將《關于在中國（上海）自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點的實施方案》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2019年11月30日
關于在中國（上海）自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點的實施方案
為深入貫徹落實《國務院關于在自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》（國發〔2019〕25號），進一步破解“準入不準營”難題，切實降低制度性交易成本，結合本市實際，制定本實施方案。
一、總體要求
（一）指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，以習近平總書記對上海“四個放在”的要求為基點，以深入推進“一網通辦”改革為引領，持續深化“放管服”改革，堅持需求導向、問題導向、效果導向，對標國際最高標準、最好水平，進一步明晰政府和企業責任，全面清理涉企經營許可事項，分類推進審批制度改革，完善簡約透明的行業準入規則，擴大企業經營自主權，創新和加強事中事后監管，營造市場化、法治化、國際化的營商環境，努力做到審批更簡、監管更強、服務更優，推動上海經濟高質量發展。
（二）試點范圍和內容
自2019年12月1日起，在中國（上海）自由貿易試驗區（含臨港新片區，以下簡稱“自由貿易試驗區”）對本市所有涉企經營許可事項實行全覆蓋清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等四種方式分類推進改革，探索創新和加強事中事后監管的有效方式。清單要定期動態調整并向社會公布，接受社會監督。清單之外不得違規限制企業（含個體工商戶、農民專業合作社，下同）進入相關行業或領域。企業取得營業執照即可自主開展經營。在法律、行政法規和國務院決定允許范圍內，按照“成熟一批、推廣一批”的原則，將試點范圍擴大到全市。
二、主要任務
（一）分類推進審批制度改革
1.直接取消審批。對直接取消審批的事項，要逐項明確取消審批后的相關管理措施和管理制度，做好工作銜接，防止管理脫節。
取消審批后，企業持有營業執照即可開展經營。由市場監管部門及時將相關企業設立、變更登記信息通過本市數據共享交換平臺，推送至有關主管部門；有關主管部門及時將相關企業納入監管范圍，依法實施事中事后監管。
2.審批改為備案。對審批改為備案的事項，要逐項制定備案管理辦法，明確備案的條件、內容、程序、期限以及需要報送的全部材料目錄和備案示范文本等，堅決防止以備案之名行審批之實。
對審批改為備案的事項，原則上要按照“多證合一”的要求，在企業登記注冊環節一并辦理，由市場監管部門及時將備案信息推送至有關主管部門。確需到有關主管部門辦理備案的，要簡化備案要素，強化信息共享，方便企業辦事。企業備案后，有關主管部門要依法實施有效監管。對未按照規定備案或備案信息不實的企業，要明確監管規則，依法調查處理并采取措施予以糾正。
3.實行告知承諾。對實行告知承諾的事項，要逐項制定告知承諾書格式文本和告知承諾操作規程，明確告知承諾內容、程序以及違反承諾的法律責任等。
有關主管部門要依法準確完整列出可量化可操作、不含兜底條款的經營許可具體條件，明確監管規則和違反承諾的后果，一次性告知企業，并提供告知承諾書示范文本。對企業自愿作出承諾并按照要求提交材料的，原則上要當場作出審批決定，依法公開告知承諾書，方便社會監督。有關主管部門要明確和落實行政審批告知承諾的后續監管舉措，重點對被審批人是否履行承諾的情況進行檢查，發現實際情況與承諾內容不符的，應當要求其限期整改；逾期拒不整改或整改后仍不符合條件的，應當依法撤銷許可證件。
企業已具備經營許可條件的，通過告知承諾領證后即可開展經營。有關主管部門應當將通過告知承諾領證的企業與通過一般審批程序領證的企業平等對待，根據風險狀況加強事中事后監管。因未按照規定告知造成的損失，由有關主管部門承擔；因虛假承諾或違反承諾造成的損失，由企業承擔。
4.優化審批服務。對優化審批服務的事項，要逐項明確優化審批服務的具體措施，有關主管部門要針對企業關心的難點痛點問題，不斷加大改革創新力度，提高審批服務效率。一是按照“區內事、區內辦”的原則，將一批涉企經營許可事項下放自由貿易試驗區實施。二是鞏固深化“雙減半”改革成果，進一步精簡審批材料，縮減審批時間，能當場辦結的要當場辦結，無法做到當場辦結的要做到提前辦結。三是推行申請、受理、審批全程網上辦理，采取并聯辦理、聯合評審等方式優化辦事流程，縮減審批環節。四是對許可證件設定了有效期限但經營許可條件基本不變的，原則上要延長或取消有效期限。五是對有數量限制的事項，要定期公布總量控制條件、布局規劃、企業存量、申請企業排序等情況，方便企業自主決策。
（二）創新和加強事中事后監管
1.建立健全事中事后監管制度。按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，加強審批與監管的銜接，逐項制定加強事中事后監管的具體辦法。全面梳理本條線監管職能范圍內的涉企經營許可監管事項，納入本市“互聯網+監管”系統實行動態管理。探索推進以信用、分類、風險、動態為核心的監管模式，健全跨區域、跨層級、跨部門協同監管機制。對嚴重違法經營的企業及相關責任人員，依法撤銷、吊銷其有關證照，實施市場禁入措施。在自由貿易試驗區探索構建職責明確、分工協作的行業綜合監管制度，不斷優化“六個雙”（雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示）綜合監管機制，完善風險防范閉環管理。
2.深入推進“互聯網+監管”。市、區有關單位要建設并運用好“互聯網+監管”系統，充分利用大數據、物聯網、人工智能等技術，加強對風險的跟蹤預警、分析研判、評估處置，探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管。要依托“互聯網+監管”系統，強化信用協同應用，推進分級分類監管，根據《上海市分類監管管理辦法》，依據企業不同情況，在監管方式、抽查比例和頻次等方面，采取差異化措施。加強信用監管，依法查處虛假承諾、違規經營等行為并記入信用記錄，實行失信聯合懲戒。
3.全面實施“雙隨機、一公開”監管。完善隨機抽查事項清單，健全與抽查事項相對應的檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，全面實行隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員、抽查情況及查處結果及時向社會公開。除特殊行業、重點領域外，原則上所有的日常涉企行政檢查都要通過“雙隨機、一公開”的方式進行。要將更多事項納入跨部門聯合抽查范圍，依托“互聯網+監管”系統，實現聯合抽查常態化。
4.積極推行包容審慎監管。以新技術、新產業、新業態、新模式為核心，選擇一批行業、領域、市場，推行實施包容審慎監管。對看得準、有發展前景的，量身定制適當的監管模式，引導其健康規范發展；對一時看不準的設置一定的“觀察期”，對出現的問題及時引導或處置，為新興生產力成長打開更大空間。探索對于部分市場輕微違法違規經營行為免于處罰，為企業發展提供更加寬容的制度環境。
5.不斷強化社會監督。落實市場主體責任，提升行業自治水平，引導社會力量參與市場秩序治理，加快構建市場自律、政府監管、社會監督互為支撐的協同監管格局。推動行業協會商會建立健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，實施自律管理。發揮會計、法律、資產評估、認證檢驗檢測、公證、仲裁、稅務等專業機構的監督作用，在監管執法中更多參考專業意見。完善投訴舉報制度，暢通公眾監督和輿論監督渠道，依法及時核查處置各方反映的問題。
（三）完善改革配套政策措施
1.規范企業登記經營范圍與申辦經營許可的銜接。市場監管部門要商有關主管部門明確涉企經營許可事項對應的經營范圍表述，依據涉企經營許可事項、經營范圍規范條目，建立經營范圍與涉企經營許可事項、審批部門之間的一一對應關系。明確一般經營項目和許可經營項目的區別，從事許可經營項目的企業依法經審批后，開展許可經營。市場監管部門要根據企業自主申報的經營范圍，明確告知企業需要辦理的涉企經營許可事項，將需要申請許可的企業信息通過本市數據共享交換平臺精準推送至有關主管部門；有關主管部門要依企業申請，及時辦理涉企經營許可事項，并將辦證信息及時通過本市數據共享交換平臺推送至市場監管部門。
2.強化涉企經營信息歸集共享。市大數據中心要會同有關單位依托本市數據共享交換平臺，做好企業登記注冊、經營許可、備案、執法檢查、行政處罰等涉企信息歸集、整合、共享、開放、應用管理等工作，并為試點配套信息化保障提供技術支撐。市市場監管局、市發展改革委、市大數據中心要通過本市數據共享交換平臺，及時將相關涉企信息推送至國家企業信用信息公示系統、全國信用信息共享平臺、全國一體化在線政務服務平臺。除涉及國家秘密以及法律法規另有規定外，實現涉及企業經營的政府信息集中共享。有關單位可通過數據共享獲取的信息，一律不得再要求企業提供。請相關中央在滬單位根據本市有關主管部門的信息需求，積極予以回應，并抓緊出臺便捷可行的信息歸集共享實施方案。
3.大力推進“一網通辦”。加大數據共享應用力度，提高數據歸集質量，實現企業線上辦事調用電子證照，線下辦事利用“隨申辦”APP電子亮證，免交相應實體證照和復印件，推動涉企經營許可事項從申請、受理到審核、發證全流程“一網通辦”“一次辦成”。探索“主題式服務”，利用匯聚共享的各類涉企基礎信息和政務服務記錄，通過企業專屬網頁等提供個性化、精準化、智能化服務，變“企業找服務”為“服務找企業”。以“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”為基本模式，以設置無差別受理綜合窗口為導向，促進線上“一網通辦”與線下“一窗受理”深度融合，推動同一事項標準一致、服務一體，線上線下無差別辦理。
4.深化業務流程革命性再造。對企業發展周期所涉及的審批事項及辦事手續，大力推進以高效辦成“一件事”為目標的業務流程革命性再造，圍繞申請條件、申報方式、受理模式、審核程序、發證方式、管理架構等進行整體性再造，實施一體化辦理。系統重構部門內部操作流程、跨部門跨層級跨區域協同辦事流程，設計最優審批路徑，加快電子證照和電子印章應用，實現系統集成、數據共享、業務協同，最大限度“減環節、減時間、減材料、減跑動”。
5.持續提升審批服務質量和效率。要深入推進審批服務標準化，優化完善并及時公布涉企經營許可事項辦事指南，規范自由裁量權，消除隱性門檻。建立健全一次告知、首問負責、收件憑證、限時辦結、咨詢服務、掛牌上崗、AB角工作制、節假日辦理等基本服務制度，完善預約、全程幫辦、聯辦，以及錯時、延時服務等，推進提前服務，最大程度方便企業辦事。加強對審批行為的監督管理，運用審批服務“好差評”制度，由企業評判服務績效。
三、組織實施
（一）加強組織領導。市政府辦公廳、市市場監管局、市司法局負責牽頭推進改革。市政府辦公廳負責統籌推進，協調解決改革推進中遇到的重大疑難問題。市市場監管局負責具體推進落實，做好核發營業執照與相關部門核發許可證之間的銜接，牽頭推動建立行政審批、行業監管相互銜接的事中事后監管制度。市司法局負責牽頭做好改革的法治保障工作。市大數據中心、市市場監管局依據各自職能，牽頭做好相關配套信息化保障工作。有關單位要健全激勵約束機制和容錯糾錯機制，細化分解任務，明確責任分工，強化協同配合，扎實推進改革。各單位要明確牽頭處室和聯系人，于收到本實施方案后5個工作日內報送市政府辦公廳。
（二）細化實施方案。對中央層面設定的改革事項，要根據國務院有關部門制定的實施方案和事中事后監管辦法，及時細化制定本單位貫徹落實的方案和辦法；對本市設定的改革事項，以及采取更大改革力度的中央層面設定改革事項，要逐項細化改革舉措，制定加強事中事后監管的具體辦法。各區可在法律規定允許范圍內，研究制定貫徹落實方案，對區級實施事項先行開展試點，落實相關改革舉措。有關單位制定實施的方案、辦法、措施等，要及時向社會公布，并于實施后5個工作日內報送市市場監管局。其中，區級、管委會實施事項所涉及的備案管理辦法、告知承諾書格式文本和告知承諾操作規程、事中事后監管辦法等，由市級業務部門統一制定。
（三）落實法治保障。要按照重大改革于法有據的要求，嚴格依法推進各項改革舉措，規范執法程序，加強執法監督，確保改革試點依法落地實施。市司法局要會同有關單位根據試點工作實踐，對于試點證明行之有效的改革舉措，依法推進相關地方性法規和政府規章的立改廢釋工作，及時固化改革成果；根據經濟社會發展變化，對采取更大力度或在更大范圍開展的改革舉措，涉及現行法律法規調整的，應當根據法定程序，提出暫時調整實施的建議，為改革試點提供法治保障。
（四）做好宣傳引導。要針對管理措施、工作流程等調整和轉換，加大宣傳力度，開展政策講解，加強輿論引導，通過多種形式，及時宣傳報道相關工作措施和取得的成效，增進企業對試點工作的了解和支持，及時回應企業關切，為順利推進試點營造良好的輿論環境。同時，要加強工作人員業務培訓，防止執行走樣。
（五）強化督查考核。要建立健全監督考核機制，將“證照分離”改革全覆蓋試點工作納入績效考核范圍。各單位要強化責任落實，不斷完善政策措施，確保取得預期成效。市市場監管局要會同有關單位及時總結評估試點情況，做好統計分析、信息報送等工作。市政府辦公廳要對落地實施情況進行跟蹤監測，復制推廣成功經驗，加強督促檢查，以強有力的問責問效，推動改革落地落實。